【新闻看点】

　　日前，北京海淀区法院开庭审理了一起电磁辐射超标的行政诉讼案件。东润枫景小区部分业主乔迁新居不久，感到身体不适，因此开始怀疑小区附近的两座广播塔是辐射源。经自费聘请权威部门检测，业主们震惊地发现该小区多个测量点电磁辐射超标严重。他们认为北京市环保局未履行法定职责认真审批该小区的辐射状况，将该局告上法院。

　　由于电磁辐射超标是一个非常专业的技术问题，北京市海淀区法院在审理这起案件时首次引用了“专家辅助人制度”。这是行政诉讼证据规则中的一项新制度，相关规定少、程序复杂，其他法院尚无引用该项制度的先例。

　　一句话评述：专家为法官撑腰，难案不难。

　　海淀法院首试“专家辅助人制度”

　　文化视点

　　策划 陈虹伟 本报记者 陈煜儒

　　北京市海淀区法院目前正在审理的东润枫景小区部分业主诉北京市环保局的案件，虽然是一起行政案件，但由于涉及电磁辐射超标的问题，使得法院对行政机关行政行为的合法性认定有了专业上的难度，为此，海淀法院引入了“专家辅助人制度”。但是，由于案件在审理的过程中，环保局和业主各自依据的法律规定不同，更让人忧虑的是两个法律规定限定的辐射限值不同，却适用同样的人群居住区，人们自然就会发出这样的疑问：法律依据本身就是两个标准，法院就是借助专家的智慧和力量，又如何解决国家权威机关制定的强制性标准的不同呢？“专家辅助人制度”的法律意义何在？它在司法审判中是如何适用的？

　　为此，记者专访了北京海淀区人民法院行政审判庭审判长凌建，国家行政学院教授杨小军和中国人民大学法学院教授莫于川。

　　专家辅助人旨在化解专业难题

　　记者：海淀法院在审理这起案件中，为什么适用了“专家辅助人制度”，您能谈谈具体情况吗？

　　凌建法官：专家辅助人，有学者也称之为诉讼辅助人，是指在科学、技术以及其他专业知识方面具有特殊的专门知识或经验的人，根据当事人委托或法庭指定，向法庭就案件审理中的专业性问题出具意见或进行说明。具体而言，专家辅助人的作用主要是：对案件中的专门性问题进行说明、对质、接受法庭和当事人的询问；对鉴定人进行询问，以弥补当事人专门知识的不足，以便为法庭判决提供有益的参考。

　　作为一项司法实践中的有益尝试，此项制度目前尚缺乏相关的程序性的具体规定，目前我市行政审判系统，亦无适用此项制度的先例。

　　海淀法院近年来已受理多起涉及环境污染的新类型行政纠纷案件。此类案件的专业性较强，当事人争诉的案件焦点多与科学知识、科学手段密切相关，而许多专业知识在学术界尚存在认识的分歧，给司法审查增加了难度。专家辅助人制度的引入，对查明案件事实十分重要。日前，海淀法院在公开开庭审理原告东润枫景小区业主赵某等六人诉被告市环境保护局不履行法定职责和不服环保批复两案中，首次尝试引入该制度，希望通过这次大胆的、前瞻性的尝试，为丰富这项制度的内容作出有益的探索。

　　由于此案涉及环境保护领域中电磁幅射等方面的专业知识，尤其是案件诉争的《环境影响评价报告书》及各方当事人作为证据提交的两份监察报告、三份监测记录专业性极强，对于电磁辐射的评价标准以及是否会造成人身损害的后果，社会公众的关注度很高。为了有效查明案件事实，作出正确裁判，行政庭经认真研究，决定由三名专家辅助人参与该案的审理。

　　记者：这三名专家辅助人是如何选定的？通过了什么程序？

　　凌建法官：在专家辅助人人选的确定程序上，首先由三方当事人提交自行推选的专家名单，合议庭对专家名单在资格、资质进行审查的基础上进行初步筛选，征求了各方当事人的意见后，最终确定了三位专家辅助人人选，并向专家辅助人提供相关证据材料进行前期准备。这种确定人选方式，保证了专家的权威性，以及代表各方当事人的不同专业意见并存，以便于法庭对可能存在的不同专业意见作出全面考量。

　　庭审过程中，在合议庭的主持下，由专家辅助人对鉴定人及其他报告出具人进行质询。在此基础上，专家辅助人又就案件涉及的相关专业问题回答了各方当事人的提问，并向合议庭进行了通俗的说明，有效弥补了合议庭组成人员专业知识方面的欠缺，为合议庭了解双方辩论意见、准确认定案件事实、依法公正裁判奠定了基础。

　　案件面临两个标准应该适用更严格标准

　　记者：这起案件涉及的法律依据都是行政机关制定的规定，为什么限值差距那么大？《电磁辐射防护规定》与《环境电磁卫生标准》是否是针对同一对象和同一事项制定的不同标准？

　　杨小军教授：《电磁辐射防护规定》的制定，是为了“防止电磁辐射污染、保护环境、保障公众健康”，而《环境电磁卫生标准》的制定是为了“控制电磁波对环境的污染、保护人民健康”，二者目的相同；《电磁辐射防护规定》的适用范围是“境内产生电磁辐射污染一切单位和个人、一切设施或设备”，《环境电磁卫生标准》的适用范围是“一切人群经常居住和活动场所的环境电磁辐射”，可见，二者都是适用于电磁辐射中的人群，都适用于本案所涉及的纠纷。可以认定，《电磁辐射防护规定》与《环境电磁卫生标准》是针对同一对象和同一事项制定的两个不同规定，属于规范冲突。

　　记者：导致规范冲突的原因何在？

　　杨小军教授：导致上述规范冲突，有历史原因，也有制度和执行方面的原因：从制定规范的主体体制上看，是因为两个主体职能交叉所致。电磁辐射本身就具有双重属性，一方面，是环境污染问题，另外一方面，也是关系人体安全和健康的问题。对于这种双重属性的事物，从法制统一原则上讲，本来应该由同一主管机关统一制定标准，而不是由不同机关分别从不同的角度和方面进行立法或制定标准。

　　由于有环保机关和卫生行政机关两个主体对同一事物分别立法，势必引起规范冲突。在审定和发布国家标准的体制上，也没有统一把关的体制保护。

　　记者：那么如何适用这两个标准？

　　杨小军教授：首先，当初起草和审定发布这两个标准，虽然是不同的机关，但是，这个问题现在已经不重要了，重要的是，这两个标准都不是部门或者行业标准，而是国家标准化主管部门认定的国家强制标准，具有同等约束效力。

　　其次，从两个标准的时间上看，《电磁辐射防护规定》是1988年3月11日批准、1988年6月1日生效实施的，而《环境电磁卫生标准》1988年1月1日批准、1989年1月1日生效实施的。从生效实施期限上看，《环境电磁卫生标准》比《电磁辐射防护规定》更晚，参照“新法优于旧法”的冲突规则，应当选择适用《环境电磁卫生标准》中的有关标准规定。

　　再次，从两个标准的效力上看，《电磁辐射防护规定》规定了两个限值：一个是基本限值，另一个是导出限值。基本限制是强制性要求，必须符合；本案争议的40伏/米限值是导出限值，而在表2的公众照射导出限值中却注明是“供对照参考，不作为限值。”这说明，《电磁辐射防护规定》中关于导出限值40伏/米的规定，不是限值，不具有约束效力。有约束力的，应当是《电磁辐射防护规定》中的基本限值和《环境电磁卫生标准》中的一级标准环境卫生标准，即小于10伏/米标准。

　　最后，从标准的严格程度上看，应当适用更严格的标准。即使《电磁辐射防护规定》规定的40伏/米标准有约束力，《环境电磁卫生标准》规定的小于10伏/米标准也有约束力，也应当选择适用更严格的环境保护标准。《标准化法》第八条规定：“制定标准应当有利于保障安全和人民的身体健康，保护消费者的利益，保护环境”，《环境保护法》的立法目的也是为了“改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康。”在环境保护法律实践中，事实上我国也在不断地增加新的标准项目和提高新的标准。毫无疑问，更加严格的污染防护标准更有利于防治污染和保障人体健康。

　　专家辅助人制度的限制

　　记者：专家参与行政诉讼活动目前还没有专门的法律规定，法院在选择专家时应该注意些什么？

　　莫于川教授：在行政诉讼活动中使用“专家辅助人”是一项新型的司法制度，有关规范很少，专家辅助人(司法解释称之为“出庭说明的专业人员”)，目前的司法解释仅就适用方式简略规定了申请出庭、通知出庭、异议询问、询问鉴定人等四项内容，而且操作经验更少、公众认知不足，故须积极探索、认真研究、谨慎操作。

　　显然，行政诉讼中的专家辅助人即“出庭说明的专业人员”，是以专家身份并运用专业知识技术，为审判机关和诉讼当事人认知涉案专门性问题提供专业帮助，特别是辅助法官准确认定案件事实，保证判决公正。正因为如此，对于专家辅助人的专业知识、学历、资历等专业资格(资历已隐含了公众知名度、信誉度方面的条件)，应有较高的要求，所以司法解释规定了“由法院决定其是否可以作为专业人员出庭”。尽管如此，从法定权限的角度看，专家辅助人的意见，同证人、鉴定人、勘验人等其他参与行政诉讼活动人员的意见一样，都仅供法官审理案件、作出裁断时加以参考。

　　还要看到，这项制度在适用上具有一些限制。例如，只针对被诉具体行政行为涉及的专门性问题，安排专家辅助人出庭说明、出庭对质，而不管抽象行政行为涉及的专门性问题，这是由我国现行的行政诉讼制度所致；而且如何解决抽象行政行为中的行政立法行为涉及的专门性问题，已经另有制度设计来加以调整，这就是我国《立法法》和关于行政立法的三个行政法规中规定的公众参与和专家参与制度。但从长远来看，只适用于被诉具体行政行为这一限制应逐渐放开，行政诉讼制度对于抽象行政行为的调整范围和力度必须加大。

　　此外，对于专家辅助人，除了专业资格的要求之外，我觉得对于其能力条件也应有一定的要求。例如：具备按时正常出庭，清楚地作出专业说明的身心条件等等，需要尽快作出这方面的补充规定。由于专家辅助人就专门性问题作出的说明具有很强的导向性、权威性和影响力，特别是有可能影响到法官对于事实的判断，所以，对于专家辅助人出庭作出说明具有明显故意和重大过失的，还是应规定其承担一定的法律责任，促使其以慎重态度对待出庭说明。

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　　何谓专家辅助人制度

　　近年来，随着社会经济和现代科技的迅猛发展，行政诉讼案件的类型发生了重大变化。在一些特定管理领域，大量的行政行为是通过专业性判断形成的，与之对应，在行政诉讼中也必然会涉及到对专业性问题的审查、判断专业性较强，当事人争诉的案件焦点多与科学知识、科学手段密切相关，而许多专业知识在学术界尚存在认识的分歧，给司法审查增加了难度。

　　然而，一般的当事人通常不具有诉讼中所要求的专业科技知识，诉讼代理人(如律师)以及法官往往也只具有法律专业技能，仅仅依靠传统的手段难以满足诉讼的需要。为维护当事人的诉讼权利，帮助法庭准确认定事实，2002年10月1日起施行的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》创设了专家辅助人制度。引入专家辅助人制度，能够有效促进客观事实和法律事实的有机统一，为法院公正裁判和维护当事人的合法权益创造条件。

　　专家辅助人，有学者也称之为诉讼辅助人，是指在科学、技术以及其他专业知识方面具有特殊的专门知识或经验的人，根据当事人委托或法庭指定，向法庭就案件审理中的专业性问题出具意见或进行说明。

　　从身份上看，专家辅助人不同于专家证人和鉴定人。专家证人是英美证据法上的一个概念，指专家证人借助其专业知识，就特定事项表达意见，且该意见被合理地期待着可能是一种准确的认识；鉴定人则是在接受法院的指派后，运用其专门知识和技能，对案件中的专门性问题进行鉴别和判定。而《司法解释》所规定的专家辅助人，不具有专家证人的地位，其陈述的专家意见，不能对专门性问题进行推论，或作出结论性的意见；专家辅助人并非法院或法官的辅助人，其亦可补充一方当事人对专业问题的说明意见，弥补当事人专业知识的欠缺与不足。对于专家辅助人所说明的意见，由法庭基于专家意见反映案件中专门性问题的真实性、科学性程度，考量决定是否采纳或采纳多少。