新华网南宁9月7日电（记者梁思奇　李倩）一家位于居民区内的鱼粉生产企业，群众对其造成的环境污染反映强烈，但当地政府长期未能将其关闭。对污染企业的执法，变成了长达近10年的“拉锯战”。

　　无果而终的三度执法

　　北海市群华工贸有限责任公司（下称“群华”）是一家鱼粉生产企业，位于北海市地角街道办事处居民区内。1996年6月，周边的地角中学、地角居委会等单位投诉“群华”造成恶臭污染，北海市政府同年11月发文责令其限期整改，“群华”引进新生产线“采取封闭式湿法工艺”生产。1999年，鉴于当时市区内众多鱼粉企业对城市环境的整体影响，特别是恶臭污染对居民正常生活、工作构成的危害，市政府发布《关于关闭市区鱼粉加工企业的通知》，13家鱼粉厂先后关停或迁至市郊，已经进行过“整改”的“群华”岿然不动。

　　2000年5月，市政府向“群华”下达关闭企业的行政处罚决定书，“群华”向广西壮族自治区政府申请行政复议。复议决定认为“北海市环保局认定群华公司逾期未完成限期治理任务与事实不符”，撤销了北海市政府关闭企业的处罚决定。

　　生产如故的“群华”不断因污染被投诉。2002年8月，“群华”周边居委会、学校、驻军等12个单位再度联名投诉，北海市环保局检查发现“群华”擅自增加两条鱼粉生产线，2003年6月、10月，环保局先后下达“停建新设备”和“新增生产线停产”的行政处罚通知书，罚款4．8万元，“群华”2003年12月向北海市政府申请行政复议，2004年7月，市政府作出维持行政处罚的复议决定。

　　2004年1月，由于群众对“群华”污染反映强烈，经环保部门监测认定并申请，北海市政府第二次对“群华”作出“限期治理”决定，要求同年8月30日完成治理；同年3月，“群华”再度向广西壮族自治区政府申请行政复议，6月自治区政府作出“维持限期治理”决定。

　　2005年1月，北海市环保局组织验收监测，“群华”厂界恶臭污染物最高超标倍数为196．5倍，最低为52．5倍，排气筒所排放的恶臭污染物最高超标5．6倍，作出“未完成污染源限期治理任务”结论，北海市法制办告知“群华”拟将其关停，并应“群华”要求举行听证会；2005年11月，北海市政府作出责令关闭决定，2006年1月，“群华”向自治区政府第三次申请行政复议。

　　代价沉重的对峙

　　关停“群华”演变成旷日持久的对峙，暴露出环保执法带普遍性的难题：法律规定含糊、缺失，法规之间互相制约，加上环境污染行为多种多样，所造成的危害形式不同，震慑、遏制与追究环境违法行为的手段缺乏可操作性，使得环保部门“依法行政”步履维艰，付出高昂的时间和经济成本。

　　北海市环保局一位负责人介绍，环境保护法规定对“造成环境严重污染的企业事业单位”限期治理，“群华”否认自己属于“严重污染”；1999年市政府责令全部搬迁市区范围的鱼粉企业，“群华”认为自己已经治理合格，要求搬迁或关闭于法无据；对“限期治理”的期限，“群华”以1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》中“1至3年”的规定为由，指责市政府“限期半年”不当；在对企业进行监测时，“群华”不予配合，在监测时故意停产，环保人员突击监测，对方却以“生产不稳定采样不科学”、“采样地点不当”，属于“程序违法”的单方面行为等理由提出异议；群众反映鱼粉臭气熏人，“群华”辩解鱼腥味不能等同于臭气，对人体无害，市长实地检查，厂长甚至把鱼粉放在嘴里吃；“群华”还认为环境监测中心站是环保局下属机构，监测结果不具有独立性，没有司法效力……这些都给环保执法造成极大困扰。

　　这位负责人说，对污染企业的行政处罚，同时还受到环境保护法、行政处罚法和行政复议法程序规定的制约，“群华”为了拖延时间，用足了法律规定的所有程序。记者了解到，一个污染企业，以限期治理6个月计，6个月后经监测不合格方可下令关闭，企业可在60日内提出行政复议，复议机关接到申请后5日内审查完毕，可以自行处理的30日内作出决定，无法处理的7日内转送有权处理的行政机关审查受理，并在60天内作出决定，最长还可延期30天，这样一来走完程序约1年时间，还不包括非工作日、环保部门进行监测取证的时间；特别是环保部门提请政府到政府最后拍板作出限期治理或关停决定，往往受到这样那样因素的影响，稍一耽误又是一年半载。

　　这位负责人说，一方面居民受害，反映强烈，另一方面环保部门查处不易。现在不少地方政府那种一纸通告就关停污染企业的做法，并不能真实反映依法行政的现状。“对于环保部门执法来说，没有现场处罚权是一个很大制约，卫生防疫部门、交警部门对违法行为都可以当场给予处罚，但环保部门看到黑烟滚滚、废物乱倒也没有办法，要监测取证后才能罚款，而且法律规定的数额很小，对方不服还罚不了；而对企业限期治理、关停，所在地政府才有权决定。”

　　北海市与“群华”缠斗，除了耗费时日，还付出了巨大的经济代价。由于群众不断投诉，北海市环保局每个月都要进行检查，两次邀请能进行恶臭监测的国内最高权威机构天津环保科研所恶臭污染控制重点实验室人员前来监测，多次专程就这一案件涉及的文件或法规解释，往返广西法制办、国家环保总局、国家环境监测总站，耗费大量人力、财力，市环保局还专门成立了恶臭检验实验室。一位负责人满怀悲怆：“不管我们做了多少，但到现在企业没有关掉，群众的受害未能消除，在他们眼里就是执法不力。”

　　呼吸一口清新空气还要等多久？

　　2005年8月5日，在北海市法制办举行的关闭“群华”听证会上，记者曾见过“群华”董事长何发华，“见识”过其对法律的熟识：听证会刚开始，他及其聘请的律师就提出北海市环保局一方聘请律师参加听证不合法，因为律师不具备环保执法资格，不能就案件进行调查。主持人商议后宣布“律师只参加申辩不进行调查”，听证会才没有夭折。

　　记者日前采访时，何发华态度激愤地认为有人在整他，环保部门翻围墙进行监测是违法行为，监测取样结果没有当事人签字，没有经过公证，不具备司法效力。他说：“北海市每年约有30万吨低值鱼类和水产品下脚料，鱼粉加工能变废为宝，本身是环保工程，而且能增加渔民收入。‘群华’加工的低值鱼类接近全市产量的四成，厂里投入200多万元进行环保治理，所有到过厂里的专家都认为我的生产工艺全国最先进，为什么要我关门？”他辩解鱼粉是食品原料，生产过程产生的是鱼腥味而不是恶臭，不属于污染；1999年市政府要求所有鱼粉厂搬到垃圾处理场附近是“违法决定”，按照1997年当时国家环保局颁布的《生活垃圾填埋污染控制标准》，垃圾场应在人畜居栖点500米以外，500米范围内不能住人、养殖、办工厂。

　　1999年，“群华”周边群众就向媒体投诉，呼吁“还给我们清新空气”。到记者发稿时，作出关闭决定的北海市政府仍未收到自治区政府的行政复议决定。北海市环保局一位负责人说，自治区法制办曾几次下来调查，并告知案情复杂需要延期，但现在早已超过总共90天的期限。环保局已专题报告北海市政府应提请自治区政府尽快作出决定。

　　南海伏季休渔8月1日结束，现已进入新的鱼粉生产高峰期。北海市环保局一位干部说，按照相关规定，逾期不作决定即可视为默许，“群华”现在随时可以开工生产。