《瞭望》文章：专访国家安全生产监督管理总局副局长王显政

　　解读安全生产“十一五”规划

　　文/《瞭望》新闻周刊记者彭涛

　　“这是新中国成立以来国家组织编制的第一部安全生产专项规划，也是国务院办公厅印发的第一部‘十一五’专项规划。”在接受《瞭望》新闻周刊采访时，国家安全生产监督管理总局副局长王显政用两个“第一”来强调这部安全生产工作纲领性文件的重要性。

　　由国务院办公厅印发的《安全生产“十一五”发展规划》（简称《规划》），充分体现了安全生产与经济社会的共同发展、协调发展的战略取向，既与2002年的《安全生产法》等一系列安全生产法律法规保持了连贯一致性，又在其基础上赋予了新的内涵。

　　“安全发展”脉络日渐明晰

　　“《规划》是对《国民经济和社会发展第十一个五年规划》在安全生产领域的延伸与细化”，王显政分析说，党的十六届五中全会从经济社会发展的全局出发，把安全生产摆在与资源、环境同等重要的战略位置上，确立了“安全发展”的指导原则，强调“安全发展”理念，提出了“十一五”时期安全生产的奋斗目标、主要任务、政策措施和重点工程。

　　无论是对“官煤勾结”的惩治，还是安全生产上的资金技术投入，中央决策层强化安全生产管理的决心与意志表露无遗。

　　近年来，我国安全生产形势总体稳定，趋于好转，但形势依然严峻。尤其是，总量居高不下，特大事故频繁发生，重点行业和领域安全生产问题突出。2001～2004年，全国共发生一次死亡10人以上特大事故526起，平均每年发生132起，不到3天一起；其中一次死亡30人以上特别重大事故平均每年发生14起，不到1个月一起。近年来每年因各类事故造成的经济损失均在2500亿元以上，约占国内生产总值的2%。

　　对此，王显政直言，我们国家的安全指标与发达国家相比差距依然很大。以煤矿、道路交通为例，2005年煤矿百万吨死亡率为2.81，约为美国的70倍、波兰的10倍、南非的17倍、俄罗斯和印度的7倍；道路交通万车死亡率为7.60，约为发达国家的5倍。

　　《规划》对导致当前我国安全生产形势作了分析认为，“粗放型经济增长方式与安全生产的矛盾依然突出，事故风险转移对安全生产工作提出了更高要求，从业人员结构变化将增加安全管理难度”。

　　应该说，这是现实国情与目前特殊的发展时期使然，是深层次矛盾的综合反映。首先是因为经济快速增长的同时，粗放型经济增长方式在短时间内难以根本改变，煤、电、油、运等的紧张局面进一步加剧，煤炭等基础产业超能力、超强度生产的问题日益突出。同时大量农村劳动力向城镇转移，使得从业人员结构变化和人员流动加快，而安全培训教育相对滞后，从业人员安全技能和自我保护意识差，进一步加大了安全生产管理工作的难度。伴随着经济快速发展和全球化进程加快，我国一些危险性较大的产业也将出现由发达地区向欠发达和不发达地区、大型企业向中小型企业、城市向农村转移的趋势。这些变化使安全生产工作面临新的压力和挑战，对安全生产科技提出了新的更高的要求。

　　党中央国务院高度重视安全生产工作，近年来在安全生产领域采取了一系列措施。“十五”期间，加快了安全生产法制建设，先后颁布实施了《安全生产法》等一系列法律法规，2004年国务院做出了《关于进一步加强安全生产工作的决定》，安全生产工作正逐步进入法制化和规范化轨道；改革和完善了国家安全生产监管体制，提高了政府安全生产监管工作的权威性；对事故多发、人民群众普遍关注的重点行业和领域集中开展了一系列专项治理；增加了安全生产投入，制定和实施了一些有利于安全生产的经济政策；加大了安全生产监督监察和行政执法力度，建立了安全生产问责制度，严肃了事故处理。《十一五规划纲要》中首次纳入“单位国内生产总值生产安全事故死亡率”和“工矿商贸就业人员十万人生产安全事故死亡率”两个综合反映安全生产状况的规划指标；国家统计局在《2005年国民经济和社会发展统计公报》中，也首次将上述两个综合指标和“道路交通万车死亡率”和“煤矿百万吨死亡率”两个专项指标纳入国家统计指标体系；今年3月底，中共中央政治局第30次集体学习也将主题锁定在“安全生产”上。这些都标志着从“安全生产”到“安全发展”这一理念的变化。

　　《规划》从纳入国家高层视野再到浮出水面，可以说，既是酝酿制订的过程，也是“发展安全观”脉络日渐明晰的过程。

　　科学制定《规划》指标

　　“为了实现与以往政策法规的‘无缝对接’，《规划》编制的过程强调了自下而上的工作方法”，谈到《规划》的核心部分——总体目标、十项任务、七项保障措施、九项重点工程的制定时，王显政告诉《望》新闻周刊，《规划》从调查研究开始，历经近两年的时间，经过对安全重大问题的调研、分析、直至定稿都实现了“三个结合”，即行政管理人员和专家的结合、中央和地方的结合、总体要求与地方部门发展指标、部门发展指标的结合，从而保证了《规划》的严密科学，目标任务的可行。

　　力求建立可评估、可约束机制的量化指标是此次规划的一大突破。《规划》规定了到2010年的三个总体量化指标：亿元国内生产总值生产安全事故死亡率下降35%以上，由2005年的0.7降为0.4；工矿商贸就业人员十万人生产安全事故死亡率下降25%以上，由3.85降为2.88；一次死亡10人以上特大事故起数下降20%以上。而对13个重点行业和领域，《规划》也提出了具体的控制指标，其中，煤矿百万吨死亡率下降25%以上，道路交通万车死亡率比2005年下降30%，非煤矿山、危化品、烟花爆竹、建筑、农机、渔业船舶等行业，事故死亡人数下降10%以上。

　　这些数字是如何制定出来的呢？其背后有怎样的依据和基础呢？王显政解释说，这些安全生产规划指标具有较强的科学性、操作性，具有“安全发展”的导向作用，规划指标所需的统计数据均有稳定的统计渠道和可靠的数据来源。

　　具体来说，《规划》的制定紧紧围绕国务院《关于进一步加强安全生产工作的决定》提出的“到2007年，建立起较为完善的安全监管体系，全国安全生产状况稳定好转，矿山、危险化学品、建筑等重点行业和领域事故多发状况得到扭转，工矿企业事故死亡人数、煤矿百万吨死亡率、道路交通万车死亡率等指标均有一定幅度的下降。到2010年，初步形成规范完善的安全生产法治秩序，全国安全生产状况明显好转，重特大事故得到有效遏制，各类生产安全事故和死亡人数有较大幅度的下降。力争到2020年，我国安全生产状况实现根本性好转，亿元国内生产总值死亡率、十万人死亡率等指标达到或接近世界中等发达国家水平”的奋斗目标，根据近几年对国内和部分国外安全生产统计指标和统计数据的研究、整理和分析，提出了“亿元国内生产总值（GDP）死亡率”和“工矿商贸就业人员十万人死亡率”两个反映安全生产总体状况的综合指标，提出了“道路交通万车死亡率”和“煤矿百万吨死亡率”等一系列反映高危险性行业或领域安全生产状况的专项指标。

　　以“亿元GDP死亡率”为例，王显政分析说，我国2005年亿元GDP死亡率为0.70，考虑到“十一五”时期，随着国家不断强化安全生产监管，加大安全生产投入，以及我国工业化水平不断提高等因素，规划2010年亿元GDP死亡率比2005年下降35%达到0.45，作为2010年的规划目标是合理的，通过努力也是可以达到的。

　　他特别强调，这些安全生产规划指标可从不同角度反映安全生产状况，又可综合反映安全与发展的关系。亿元GDP死亡率是反映一个国家或地区在经济发展过程中的安全程度，是从广义上反映在经济发展过程中安全生产的状况，其指标水平与经济发展密切相关。十万人死亡率是直接反映工矿商贸就业人员在生产经营活动过程中的安全程度，其指标水平直接与安全生产状况密切相关。道路交通万车死亡率是专门反映我国事故总量最大、死亡人数最多的道路交通安全水平的指标。煤矿百万吨死亡率是反映我国安全生产问题最突出的煤矿安全生产水平的指标。这些指标（特别是前两项综合指标）共同使用，相辅相成，能够全面综合地反映和评价一个地区的安全生产程度，及其是否实现了安全发展，是对现行控制考核指标的补充、完善和提升。

　　例如，对于经济较发达地区，其亿元GDP死亡率指标往往较低，但如果同时十万人死亡率较高，则仅凭第一个指标就不能说明其安全生产状况好，只能说明其在经济快速发展的同时未能实现安全发展。对于经济欠发达地区，其亿元GDP死亡率指标往往较高，但如果同时十万人死亡率较低，则仅凭第一个指标也不能说明其安全状况差，只能说明其安全状况不错但经济不够发展。

　　重典治乱重在煤矿

　　《规划》进一步明确了“十一五”期间安全生产的十大任务，即遏制重特大事故，深化重点行业和领域专项整治与监管，实施重大危险源监控和重大事故隐患治理，严格职业卫生监督检查，加强安全生产监管监察能力建设，加快法制建设，开展科技研发及成果推广，强化培训，推进宣传教育，加强中介组织建设等。其中，不少内容都不乏新意，例如深化重点行业和领域专项整治与监管、开展科技研发及成果推广等，而加快法制建设则是安全生产工作的重要治本之道。

　　王显政分析说，《规划》之所以将“遏制重特大事故”摆在了突出位置，因为这是安全生产面临的一大问题，也是安全生产工作的重中之重。

　　作为一位在煤炭及安全生产行业工作了近四十年的领导，王显政对煤矿的安全问题颇为担忧。他认为，煤矿安全工作的核心与重点是治乱，特别要在源头和过程管理上下功夫。加强煤矿企业安全基础管理工作，是总局今年要实现的“四个突破”之一，是国家煤矿安全监察局要突出抓好的“三件大事”之一。要从源头上把好安全生产市场准入关，使生产工作驶入安全的轨道。

　　在所有工矿商贸企业事故中，煤矿事故死亡人数最多，特大事故突出。2001年～2004年煤矿事故死亡人数平均每年为6282人，约占工矿商贸企业各类事故死亡人数的41%以上；特别是一次死亡10人以上的特大事故多发，平均每年发生50起，约占工矿商贸企业特大事故总起数的78%；平均每年发生一次死亡30人以上特别重大事故约8起，占工矿商贸企业特别重大事故总起数的80%左右。严峻的煤炭安全生产形势不仅严重威胁人民群众生命安全和健康，也影响到社会安定和谐。

　　王显政指出，今后将对无视国家法律、无视安全监管、无视矿工生命的“三无视”行为加大打击力度。严格实施安全生产准入，规范矿山开发秩序，严厉打击违法开工建设，违法组织生产行为，打好煤矿瓦斯治理和整顿关闭两个攻坚战。

　　安全生产将以遏制重特大事故为重点，落实“国家监察，地方监管，企业负责”的煤矿安全生产工作体系。完善煤矿安全监察体制，提高监察的权威性和有效性，强化对煤矿的定期监察、重点监察和专项监察。力争用两年左右的时间，使煤矿重特大瓦斯爆炸事故有较大幅度的下降；争取用三年左右的时间，解决小煤矿问题。到2010年煤矿百万吨死亡率要比2005年下降25%以上，由2005年的2.81下降到2.11。

　　重在分解落实

　　《规划》如何能够落到实处，而不变成“空中楼阁”或被“束之高阁”，是当前安监总局考虑的重点。

　　王显政告诉《瞭望》新闻周刊，下一步要做好《规划》分解落实工作，从规划落实、指标落实、政策落实、项目落实等方面明确责任主体。具体来说，要依据各部门的职责分工，将《规划》的主要目标和任务的责任分解到相关部门；同时将《规划》确定的亿元GDP死亡率和十万人死亡率等综合指标直接分解落实到各省、自治区、直辖市，督促暂时还未将安全生产重要指标纳入本地区总体规划的少数省（区、市）进一步做好规划衔接工作，争取31个省（区、市）和新疆建设兵团将安全生产重要指标全部纳入本地区总体规划；并着手研究制定《规划》实施的中期评估、调整和考核制度，强化《规划》的督促检查和落实。

　　而另一方面，则要做好《规划》重点工程的启动实施工作。在王显政看来，《规划》提出的九大重点工程和项目，是实施《规划》的具体抓手。下一步要根据各项重点工程项目的性质，区分投资主体，分类抓好组织实施和监督评估工作。2006年～2007年先着力推动煤矿事故预防和主要灾害治理、重大事故隐患治理、安全生产信息体系、技术支撑专业中心、安全生产应急救援体系建设、省市县级安全监管装备配置项目建设和安全科技创新工程等前期工作，争取将部分重点工程项目列入今明两年国家中央预算内投资计划，确保《规划》顺利实施。

　　在具体落实的过程中，要坚持企业是安全生产的责任主体，企业法定代表人要切实履行企业安全生产第一责任人的职责，把安全生产的责任落实到每个环节、每个岗位、每个人，才能从根本上提升企业本质安全水平，杜绝少数企业单纯追逐利润，忽视安全，不要安全，无视从业人员生命健康，甚至无视政府监管，无视国法的现象。

　　同时，政府也应真正落实其监管主体的职责，强化行政首长负责制，并逐步完善安全生产监管体制。□