瞭望文章：从严治政健全问责制度

　　问责制度是法治政府必不可少的重要制度，而且也是法治国家、法治社会、法治党的必不可少的重要制度

　　文/李一帆

　　问责制度是国家政治制度和国家监督体系的重要组成部分，是否形成健全并有效的问责制度，是衡量成熟法治国家的重要标志。因此，完善问责制度，建设法治政府、责任政府、透明政府，已成为包括中国在内的现代行政管理体制改革的基本目标。

　　从严治政创造问责环境

　　建设法治政府的关键是全面推进依法行政，核心是规范行政权力及其运行。建设责任政府的关键是全面贯彻职权与责任对等的原则，核心是强化责任追究。有权必有责，政府应为其所有行为负责，对因不作为（有权不用）、乱作为（滥用权力）或不当作为（工作过失）而造成不良后果的，必须严肃追究有关人员的责任。建设透明政府的关键是全面推行政务公开，核心是强化民主监督。健全问责制度，不仅是责任政府建设的要求，也是法治政府和透明政府建设的要求。因为，责任追究不仅必须要体现法治的原则和民主监督的要求，而且必须要为维护法治和民主服务。进而言之，问责制度不仅是法治政府必不可少的重要制度，而且也是法治国家、法治社会、法治党的必不可少的重要制度。

　　在西方发达国家，问责制是一种追究公职官员责任的最基本、最常用的制度，某官员出现失职、渎职并造成不良后果或损失，或者出现个人行为不端、生活丑闻并造成不良社会影响等问题，该官员立即就会出来公开道歉，甚至辞职，情节严重的，还将导致其上司公开道歉或辞职，若该官员是中央政府的内阁要员，在情节特别严重的情况下，还有可能导致内阁官员总辞职。可以说，西方国家的问责制,是一种对政府内部不正之风或不当行政行为或官员个人生活问题很有杀伤力的铁面无情的制度。

　　在中国，目前尚未形成西方国家那么完善和严厉的问责制度，但是，党和政府对从严治党、从严治政的态度是坚决的，并且对有问题的领导干部进行责任追究的工作始终没有放松过，如各级纪检、检察、监察机关对有关领导干部违纪违法案件的查处、对各类安全责任事故的调查处理等等，都属于问责的具体行为。

　　同时，党和政府对问责制度体系建设问题也是高度重视的，已经出台了一系列有关问责的法律、纪律规定，如《中国共产党党内监督条例》、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》、《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政监察法》、《中国共产党纪律处分条例》、即将颁布的《行政机关公务员处分条例》以及《中华人民共和国刑法》中关于失职、渎职等处罚条款等等，都属于问责规定，是问责制度的重要组成部分。可以说，我国问责制度体系的基本框架已经形成，现在面临的主要问题是进一步完善和加大落实力度的问题。

　　探索中国特色问责制度

　　就我国问责制度的完善而言，必须下大力气做好两项工作：一是要本着与时俱进的原则，对现有规定进行认真清理，该废除要废除、该修改的要修改、该整合的要整合，以增强其适用性（针对性和可操作性）。二是要本着开拓创新的原则，有针对性地稳步推进相关法规制度建设。既要着力解决有关问责的实体性规范的空当问题，又要着力解决现有法律、法规和党纪条规有关问责规定的细化和配套问题，还要着力解决确保所有问责规定都能够得到有效的运用和执行的程序和机制问题。

　　当务之急是要研究制定一个能够涵盖所有领导干部的问责程序性规定。现在大都把问责的矛头指向行政机关（政府及其部门）的领导干部，这是必要的，但在我国现行政治体制下，仅向政府领导问责是不够的，也是不公平的。因为所谓问责，应该是问公权力运行之责，重点是问公权力机关（机构、单位）的领导干部之责。行政机关是公权力最集中的机关，理应实行问责制，但是，党的机关、人大机关、政协机关、司法机关以及其他掌握公权力的机构和单位也应当实行问责制。

　　因此，我们应该致力于建立一种能够公平地对所有公权力机关（机构、单位）的领导干部实施问责的程序和机制，同时，还应该制定一个对所有领导干部都适用的从政治和道义层面实施问责的规定。如果能够达到这一点，将是中国特色问责制度建设的实质性飞跃，这既是社会各界和广大民众的期待，也是中央研究考虑的方向。

　　对各类领导干部在某个问题或事件中应负的责任，从政治和道义的层面实施责任追究制度，是一种采取非纪律处分或非法律处罚的方式进行责任追究的制度，即纪律追究和法律追究以外的或者说与其并举的责任追究制度。

　　这一制度的建立健全，可以弥补纪律追究和法律追究的空当与不足。比如，纪律和法律追究一般要坚持谁违纪违法谁承担责任的原则，而我们所要建立的政治和道义层面的制度所要求的则是除违纪违法者本人承担责任外，其上级甚至其上上级领导都有可能要根据所发生的问题或事件的严重程度而承担责任。追究其上级或上上级领导者的理由，不一定是因为其上级或上上级领导与此问题或事件有直接牵连，而是因为作为上级，他的下属或者他所管辖的范围内出了严重问题或事件，他应该无条件地从政治和道义上承担责任。这样做的目的，主要是为了促使广大领导干部平时认真履行职责，切实加强对下级的管理和监督制约，以防患于未然。

　　再者，政治和道义层面的问责与具体业务工作层面的问责相比，有一个鲜明的特点，就是具体业务工作层面的问责是一种个性问责，问责的实施必须要以不同类型公权力的行为规范和要求为依据，而政治和道义层面的问责，则是共性问责，就是说，政治和道义层面的行为规范和要求应该是所有公权力机关（机构、单位）的领导干部都必须共同遵守的，在政治和道义上的衡量标准应该是统一的，不允许有双重或多重衡量标准。这是《宪法》、《党章》和社会主义道德原则对各类领导干部最基本也是最根本的要求。可以说，从政治和道义层面建立一个对所有领导干部都适用的统一的问责制度规定是完全可行的。

　　基于这一思路，建立统一的问责制度应把握好重点。

　　明晰问责四原则

　　首先，应坚持权力与责任相对应的原则。一个领导干部有多大的权力，就必须对其权力的行使及其后果承担相应的责任。同时，领导干部的个人形象，直接影响其所在地区、部门或单位的形象，因此，领导干部在公开场合的言行也必须与其身份、地位相称，必须对其言行所造成的社会影响及其后果负责。再则，作为领导干部还负有对其所管辖的范围保一方平安、对其所领导的下属进行教育、管理和监督制约的责任，因此，还应该对其管辖范围内或其下属发生的问题或事件负责。因此，要坚决改变现行责任追究中“追下不追上”，追执行者不追决策者，追当事人不追管理者，小官为大官当“替罪羊”的丢卒保帅现象。

　　其次，政治和道义层面的问责规定应与法律法规和纪律条规相衔接。如上所述，政治和道义层面的问责是纪律追究和法律追究制度的有益补充，那么就必须以法律法规和纪律条规有机衔接和配套，而不能用政治和道义问责代替已有的法律和纪律追究制度。领导干部因某一问题或事件受到政治和道义问责处理后，如果经查实其有违纪违法行为，那么还应该进一步追究其纪律或法律责任。反过来说，也不能对按照政治和道义问责的规定应该问责的领导干部跳过政治和道义问责而直接追究其纪律或法律责任。

　　政治和道义问责、纪律追究、法律追究，三者构成一个完整的责任追究体系，三者之间存在一种递进关系，政治和道义问责是前提和基础，是追究责任的一种快速反应方式，有利于尽快平息事态，消除民怨、民愤，同时，它还可以为进一步的纪律追究和法律追究铺平道路、扫清障碍。比如，某地发生了重大责任事故，立即启动政治和道义问责方式宣布对主要责任人实行停职或免职，这一方面可以缓解民众的情绪，同时也可以减少对问题进一步查处（纪律追究或法律追究）的干扰和阻力。

　　第三，必须坚持公开透明的原则。需要从政治和道义层面问责的问题，往往是社会各界和广大民众普遍关注的热点问题，甚至是产生了不良社会影响，酿成了严重后果，引起了民怨民愤的问题。对有关领导干部实施问责往往是因社会民众的愿望和呼声引起的，因此从某种意义上说，政治和道义问责是一种民主监督方式。而实施民主监督的一个最起码的必要条件，就是要让民众知情，让民众知情的前提是事情的全部经过必须公开透明。所以坚持公开透明，是确保问责制发挥实质性作用的关键之一。

　　第四，问责规定的具体条文必须坚持适用性原则。建立政治和道义问责制度的目的是为了运用，所以每一项问责规定条款的确定，都必须以是否适用作为基本标准。事实证明，适用性决定法规制度的有效性，是法规制度的生命。不适用的条款不仅是一种毫无实际意义的摆设，而且还有负作用，会妨碍可行性条款的运用。

　　有人埋怨执纪执法部门执行和落实法规制度不力，其实落实不力还存在着更深层次的原因，这就是纪律条规或法律法规本身的适用性较差，而缺乏适用性的条款，怎么可能得到有力的执行和落实呢？西方法制国家的法规制度看起来简单和宽松，但执行起来却很厉害，很管用，而我国有的规定看起来很理想、很完善、很严厉，但执行起来却苍白无力，其主要症结就在于适用性差。所以建立政治和道义问责制度必须彻底放弃理想化的主观偏好，而决不能放弃适用性原则去求完善、求严厉。

　　自我问责与组织问责并行

　　问责的基本方式不外乎两种，一是自我问责（主动承担责任）。例如，自觉检讨、道歉、请求辞职等。二是组织问责。组织问责应根据所发生的问题或事件的情节轻重，规定具体的问责档次，如责令作出书面检查；责令公开道歉；通报批评；调离工作岗位；停职；责令辞职、免职或罢免职务等。已经进行了自我问责，并且其问责程度与组织问题相当的，应当免予组织问责。

　　在西方发达国家，由于问责已成为一种基本的监督制度和处理方式，运用问责这一武器对官员进行监督，形成社会压力，赶问题官员下台，已成为反对党和广大民众的常用手段。问题发生后，以主动请辞下台的方式承担责任，已成为问题官员不得不而为之的自觉行动。在我们中国，由于问责的社会氛围尚未真正形成，问题领导干部主动请辞下台的现象比较少见，大都是通过组织问责的方式实施对问题领导干部的责任追究。这在一定意义上说，是因为社会和民主监督机制不健全，我们在问责问题上依靠和利用社会和民主的力量不够。今后，我们应该学会利用社会压力解决问题。

　　问责的范围也要扩大。政治和道义层面的问责，其实质就是依据宪法、党章和公务员法以及社会主义道德原则的基本规范和要求，对公共权力机关（机构、单位）领导干部履行领导职责及其后果的责任追究，对领导干部的言行及其社会影响的责任追究，对领导干部的生活自律状况及其社会影响的责任追究。前面已经讲到，在我国现行政治体制下，国家的公共权力掌握在各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关的领导干部，以及人民团体和国有及国有控股企业、事业单位的领导人员手中。所以，问责制的适用范围应该包括上述所有机关和单位的领导者。

　　现在有的地方所出台并实施的行政问责制，是必要的，但是，只搞行政问责是不够的，因为党的机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关，以及人民团体和国有及国有控股企业、事业单位的领导者都应该为其所掌控的公共权力的行使及其后果负责任，也应该对其实行问责制，否则，对行政机关及其领导者来说，是很不公平的。同时，也不符合建立问责制的本意。

　　问责事项要抓住根本

　　有人一提到问责，总希望把领导干部所发生的所有问题不分轻重大小，统统拿出来作为问责的理由（依据），这个想法不错，但是做不到，什么问题都想问责，其结果很可能是什么责都问不成。因为，人无完人，任何人在生活、工作中都难免会有过错过失，如果都拿来问责的话，那么将出现人人都被问责的局面，这显然是不严肃的，按照法不责众的原则，这是不可取的。再说，这么大的工作量，也是问责受理机关所无法做到的。所以，对应当受到问责的问题和事项必须设门槛，只有那些事关全局、比较典型、比较严重、不良影响较大的问题或事件，才能拿来作为问责的理由。

　　比如，贯彻执行党的路线方针政策和决议、国家法律法规以及上级党委和政府的重要工作部署不力，造成严重后果；在意识形态和新闻宣传工作方面出现重大问题，造成严重不良影响；用人上不正之风严重，干部群众反映强烈，或者用人失察、失误造成严重后果；对涉及人民群众生产、生活等切身利益的问题处理不当，造成严重后果；发生给国家、集体财产和人民群众生命财产造成重大损失或者严重不良影响的特大安全事故和重大案件；所管辖的地方、部门和单位的领导班子成员或者下属出现严重违纪违法行为；个人在政治、社会、生活等方面发生重大丑闻等等。

　　总之，问责追究必须抓住根本，突出重点，要尽可能缩小问责面，扩大教育面。因为问责的目的不是为了问责而问责，而是为了教育、帮助和挽救干部。

　　按照党管干部的原则，作为涵盖所有领导干部的问责制，应该由各级党组织归口管理。问责规定应由中共中央颁布，所有党员领导干部的问责，首先由党的各级纪律检查委员会按照干部管理权限受理，对于担任党内职务的领导干部的问责，由纪委直接调查并作出问责决定，报经同级党委同意后正式执行。对于担任人大、政府、政协、司法机关以及人民团体和国有及国有控股企、事业单位领导职务的党员领导干部的问责，由纪委归口管理和牵头调查核实，并提出问责建议交由相关任免机关作出问责决定。非党员领导干部的问责，由纪委转交相关任免机关受理、调查和处理。

　　另外，就是在问责程序中要充分保证被问责人的申辩和申诉权。问责决定作出后，被问责人在一定时间内享有申诉的权利。对被问责人的申辩和申诉，有关机关应当认真对待，及时受理，不得扣压。

　　落实相关改革和配套制度建设

　　研究制定问责制必须高度重视其可行性，要按照宁缺勿滥的原则，力求做到每一个条款都是可行和管用的，没有把握落实的条款宁可缺少。在现有条件下，有充分把握做到什么样子，就做出什么样的规定，必须把理想化的、形式主义的水分充分挤干。同时，问责规定一旦颁布实施，那么就必须下决心很抓落实，要坚决维护其严肃性，决不能把它当摆设或宣传工具。这是制定和实施问责制必须注意的两个最根本的问题。因此，要围绕问责制的实施，深入推进相关改革和相关配套制度建设。

　　要深入推进公权力运行过程透明化，保证群众的知情权和媒体的报道权。实行问责制的一个重要方面，是保证民主监督的畅通无阻，而保证民主监督的一个关键问题就是要落实民众的知情权。公民、法人和其他社会组织的检举、控告、投诉以及新闻媒体曝光等监督都必须以知情为前提条件。

　　要满足这一条件，就必须大力推进公权力运行的透明化进程，无论是党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、司法机关，还是人民团体和国有及国有控股企、事业单位，其事务处理的过程，除法律规定需保密的以外，都必须全面公开，让社会各界和广大民众有审视和评判的机会。

　　同时，还应当稳步扩大社会舆论开放度，要大力提倡、鼓励和支持社会各界和广大民众对公权力运行情况进行监督，鼓励和支持新闻媒体对公权力运行中出现的重大问题进行追踪报道，有关监督机关特别是问责受理机关，要高度重视社会各界和民众的呼声，对于社会反映强烈的问题，要及时跟进，启动问责机制，采取适当的组织措施予以处理。

　　要切实转变干部的为官理念，形成新型政治文化氛围。问责制不仅仅意味着领导干部出了问题必须负一定责任，还意味着那些政绩平庸、群众不满意的干部，也要责令其辞职，直至免职（罢免），这就需要各级领导干部逐步转变从政理念。真正的问责，既来自于制度的硬规定，也来自于群众与舆论的软压力，还来自于自身的道德自觉，以及更为浓厚的政治氛围。只有深入推行政治体制和干部人事制度改革，改变那种只对上级负责的传统官场文化，问责制才可能扎下根来，成为真正的革命性制度。

　　要加强配套制度建设。问责制的真正实行，还需要健全相关配套制度予以支持。一要建立科学的领导干部考核评价制度。只有运用多层次、多角度、多渠道的评价方法，对领导干部的政治、业务素质和履行职责的情况作出正确客观的评价，才能为问责制的实施提供科学依据。二要完善人民代表大会制度和党代表大会制度，以此为突破口，扩大领导干部选举的范围，将更多的领导干部纳入民主选举和民主监督范围，为问责制提供制度根基。三要建立健全舆论监督制度。当前，我国的舆论监督力度不够，当领导干部出现过失或不作为时，很少有舆论压力迫使问责主体对其提出问责。四要加强保障机制建设。实行问责制，必须建立被问责干部的政治经济待遇等保障机制，以免其后顾之忧。特别是对于主动引咎辞职的领导干部，可以予以适当安排，并建立跟踪机制，对进步较快、在新岗位上作出成绩的，可根据工作需要予以提拔使用，努力形成一种领导干部能上能下又能下能上的良好局面。