消除制度性缺陷应体现创新与人文关怀

　　也评“70年土地使用权”现象　刘国航

　　一段时期以来，随着社会各界人士热评物权法草案，现行法律法规中有关城镇住宅地或建设用地70年使用权的议论骤然多了起来。尤其是近来有关深圳开始遭遇“到期土地第一波”的新闻，更是让这个话题成为人们热议的焦点。

　　早从两年前开始，改革之初最早一轮用于开发建设的国有土地使用权或土地出让权的20年年限也已陆续到期。尽管深圳市政府于2004年6月颁布了《到期房地产续期若干规定》，规定到期房地产可以申请续期，续展的期限则在国家法定的最高使用年限中减去已使用年限的范围内确定，但是众多业主对此仍然犹疑不定。

　　应该说，上述这些业主的担心并不是多余的。我国宪法第10条规定：城市的土地属于国家所有，且“任何组织或个人不得侵占、买卖或以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”，这就清楚地表明，除国家和集体之外，私人不可能拥有对土地的所有权，只能享有合法的土地使用权。为此，国务院正式颁布了城镇国有土地出让和转让暂行条例，规定居住用地的土地使用权出让最高年限为70年、工业用地和综合用地则为50年。

　　在我看来，不管过去立法时考虑得是否周到，但在规定土地所有权与土地使用权相分离后如何最大限度地保障业主的私有财产权，确实存在不少问题，尤其是在制度层面也存在较多缺陷。因此，当物权法草案向社会公布征求意见并第五次交由全国人大常委会审议时，有人便称这是推动中国土地制度改革的良好时机。

　　事实上，此次交由全国人大常委会审议的物权法草案在土地使用权的表述方面，已与前几次审议的草案规定明显不同，即特别区分了居住用地和商业、工业等用地时的土地使用权的不同处理办法：居住用地不需要申请，土地使用权70年年限到期后可以自动续期。学者们对此评价甚为积极，认为在70年大限期满后即使拖欠土地转让金，也不会导致业主的“物权”归于消灭，只不过业主仍对国家负有“债务”。民商法学者刘俊海教授因此提出，享有土地使用权的最理想方式是“永久化”，它既没有改变国家所有权制度，又注意到了制定物权法时的创新意识，也体现出国家对广大业主的人文关怀。

　　我尤其注意到了刘教授提及的“创新”以及“人文关怀”这两个关键词句，深以为然。这些年来，我们对社会主义初级阶段的许多新认识何尝不是从实践与创新中得来。过去我们囿于所谓“一大二公”的传统观念，坚持国家土地所有权的经典信条不变，对任何土地转让都不开一个口子。直到1987年，深圳特区闯出了一条前所未有的国有土地使用权出让和出租之路，才作为土地权改革的一项新举措在全国得到推广。而按照我国1982年宪法规定，以任何形式实行土地转让都是违法的，更遑论土地使用权出让或出租给私人使用。深圳特区的做法引起各方面的争论。1988年修改宪法，最终废止了禁止土地使用权转让的规定，从而大大地促进了综合利用土地效能的社会生产力发展。所以说，正如坚持社会主义公有制可以有多种实现形式一样，我们在解决“70年土地使用权”这一目前急迫而现实的制度缺陷时，同样要具备勇气、远见和创新的精神，按照党的十六大明确提出的“完善保护私人财产的法律制度”以及现行宪法第13条“公民的合法的私有财产不受侵犯”的规定，找到一个既符合具体实际情况，又能充分保障国家土地所有权制度的好办法来，真正地让广大业主实现“有恒产者有恒心”。

　　当然，消除制度性缺陷最终还要遵循法治的要求进行，即“只要是正当合法的财产，不管财产所属主体是公有还是私有，不管其数量是多还是少，也不管其规模是大还是小，都无一例外地以同一标准对待，在法律上平等地施以全面、充分而有效的规范性保障，这是法治的人文关怀的根本要求。”(姚建宗著《法治的生态环境》P178)很难想象，如果对“70年土地使用权”这一制度性缺陷不给予法治的“人文关怀”，不在制度层面上多多体恤与保护众多业主的实际经济利益，非但不能消除已有的土地使用权规定的缺陷，还有可能出现新的漏洞。这也就告诉人们，我们不能将“70年使用权”视为一个孤立的现象看待，要有一定的耐心，尽量在制度设计时考虑得全面和周密一些；不能仅着眼于土地使用权的续期、续费及继承等个别问题，而是要照顾到国家和业主等各个方面的利益，以使这一难题尽快由制度性的“高度”降到技术性“低度”后得到化解，让中国众多的房屋业主能真正地感觉到———他们的心不再悬挂在半空中。

　　如何应对“到期土地”第一波

　　花费巨资购买的房产，却没有下面的土地所有权。近日，有媒体报道说，在特区深圳，目前已经涌现出大批70年到期土地，其已经遭遇到了“到期土地”的第一波。从而使得70年的使用权困局，再度成为人们牵肠挂肚的话题。70年后，自己的房子怎么办？如何化解这种空中楼阁之虞？本期评论版组织的两篇文章，将对此问题进行阐述。

　　让房屋尽可能与土地“同寿”

　　尽管仍有一些尚未确定的因素，但物权法草案第四次和第五次审议稿的做法提高了住宅建设用地使用权续期的可能性，，也使地上房屋的命运有了根本改观王轶

　　对于今天中国大多数的城里人来讲，最重要的财产莫过于房产了。由于在我国现行的法律框架下，城市市区土地的所有权只能属于国家。老百姓在取得房屋所有权的时候，对于房屋占用范围内的土地，只能获得现行法上所称的“国有土地使用权”，也就是《中华人民共和国物权法》(草案)(以下简称物权法草案)中的“建设用地使用权”。

　　国有土地使用权也好，建设用地使用权也罢，用稍微学究气一点的说法，都属于用益物权，是他物权的一种。与所有权通常具有无期限性不同，用益物权通常都是有期限的，建设用地使用权自然也不例外。就以住宅建设用地使用权为例，其最高年限为70年。随着房屋建造技术的提高以及建筑材料的更新换代，房屋的使用寿命也越来越长。这让我们有理由相信，几十年后，住宅建设用地使用权期限届满，地上房屋仍然完好无损，或者稍经修补，仍可继续使用。此时，如何协调“房”“地”关系？

　　截止到2005年7月10日的物权法草案全民征求意见稿为止，认可的规则都是“建设用地使用权的期间届满，建设用地使用权人需要继续使用土地的，应当在期间届满前一年申请续期，除因公共利益需要收回该土地的外，出让人应当同意。建设用地使用权续期后”，“建设用地使用权人应当按照约定支付出让金；没有约定或者约定不明确的，按照国家规定确定。”这实际上就是1990年颁行的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第41条的翻版。它意味着，即使是服务于居住需要设定的建设用地使用权，在期限届满后，能否续期，都要取决于有权机关的审批。

　　地上房屋的命运，自然也难以预料。但自物权法草案的第四次审议稿开始，立法机关对这一规则进行了调整。转而采取“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期；非住宅建设用地使用权期间届满，建设用地使用权人需要继续使用土地的，应当在期间届满前一年申请续期”。物权法草案第五次审议稿坚持了这一做法。尽管仍有一些尚未确定的因素，比如住宅建设用地使用权的续期期限以及续期以后土地使用费的支付标准和办法等，诸如此类的问题，还要由国务院去作进一步的详细规定，但物权法草案第四次和第五次审议稿的做法无疑提高了住宅建设用地使用权续期的可能性，也使地上房屋的命运有了根本改观。

　　记得2003年的11月，我有机会赴德国访学。刚到柏林，就有热心的朋友告诉我，如果不去附近的小镇看看，遗憾多多。架不住三番五次的游说，终于选择一个周末和几位朋友一起，共赴一个名叫“格斯莱尔”的小镇。德国人亲近自然，尊重传统的特色随处可见。尤其令我感叹的是，街边的房屋大多在门楣的上方标注着类似的话语“建于1523年”、“1614年重修”……这似乎就是一栋房屋的编年史，也折射出一个家族生生不息的历史。在有着更为悠久文明史的中国，这种景象，恐怕今天只能在为数甚少的地方才可见到。不知道物权法草案第四次和第五次审议稿的做法，可否为中国人借助房屋生命的延续，塑造尊重传统的精神提供一个良好的契机？

　　作者系中国人民大学民商事法律科学研究中心副主任教授博导

　　土地产权困局考验政府责任

　　面对房子土地的产权困局，国家应该尽快以一种看得见摸得着的方式，来体现对公民私产的尊重，给国民吃一颗定心丸丸

　　石敬涛

　　前些天，在因为物权法审议而讨论这个话题的时候，笔者曾找出箱底的房产证和土地证，看到“2069”的字样，觉得这个“到期”还如此遥远，并认为“一辈子不管两辈子事”，现在就讨论这个话题，还实在为时尚早。相信大多数读者，也和笔者抱有同样的心态。但是，现在来自深圳的这个“第一波”，不禁冲击了笔者原先的这种“安之若素”心态。

　　应了那句话，时光如白马过隙，转瞬即逝。原本以为至少要十几年后才会出现的问题，已经随着深圳“到期土地”的第一波，而将前些日子还在“想象”中讨论的公共话题，变成了一个可以触摸和看得到，而且必需要面对的现实问题了。可以想见，随着深圳特区遭遇“到期土地”的第一波，70年土地使用权困局，也将日渐成为一个与人人利益相关的公共话题。

　　尤其是从制度和产权的视野看，这个话题，已经如此宏大而不可回避。这个“第一波”所激起的涟漪，以及在这“第一波”背后紧随而来的“到期土地”浪潮，将考验着民众对于“私有财产神圣不可侵犯”的信仰，冲击着民众“恒产”之下的“恒心”。冲击这个“恒心”的，无疑就是一个疑问：我倾尽积蓄所购买的产权房，是否会因为土地权回收而成为“空中楼阁”，是否因为土地权的回收，而要遭受“公共利益”幌子下的盘剥，是否会变得一文不值？

　　这种担心并不无道理。其实，近年来发生的一些“野蛮拆迁”事件，其实不就是打着“土地国有”和“公共利益”的旗号，从而对民众进行的一种盘剥吗？就像学者秋风所说，70年后某一天，地主———也即各地政府———要求收回土地，所谓的“恒产”就会在一夜之间化为乌有，从而出现“野蛮拆迁”的一个历史的轮回。现在的物权法草案提出了一些解决方法，譬如自动续期。但是，怎么续费、续费依据，以及续费本身是否合理，如何判断“公共利益”等都成为问题。

　　如果说上述的一些反问和“假设”依然让人感觉“虚幻”的话，那么，深圳“到期土地”的业主，却已经深深领教了土地到期对于物业价值的危害。深圳一个业主介绍，面临到期的房产出租、出售都很困难，即使一些早年抵押给银行的闲置房产，银行也没法处置。一个“历史深处的忧虑”，已经成为一个活脱脱的产权困局。

　　个人私有财产不可侵犯的经典之语是“风能进雨能进国王不能进”。深圳“到期土地”的第一波，提醒我们，如果70年的使用权困局解决不好，那么，这个“风能进雨能进国王不能进”的经典话语，就会因为“到期”问题而沦为一句空话。面对房子土地的产权困局，国家应该尽快以一种看得见摸得着的方式，来体现对公民私产的尊重，应该给国民吃一颗定心丸，应该给国民的“空中楼阁”一个坚实的根基。这个重大历史使命，不论是交给当前正在审议的物权法，还是通过其他“政治的智慧”、“历史的智慧”而化解。70年太久，只争朝夕。来源：法制网——法制日报（责任编辑：郑剑峰）（责任编辑：郑剑峰）