社论

　　近日来，中央政府接连出台文件，对土地政策进行了重要调整。9月5日国务院发布《关于加强土地调控有关问题的通知》，强化土地问题上对地方政府的问责制。紧接着，国土资源部部长孙文盛发表署名文章表示，建设用地过度扩张的冲动已经构成经济运行的突出问题，土地管理工作要更加主动地参与到宏观调控中去。另外，在近日召开的“加强土地调控专家座谈会”上，上述《通知》的主要起草官员表示，如果该文件相关措施全面推开，地价总水平将增长三分之一到二分之一。

　　看得出来，本轮土地新政似乎追求两个目标:第一，中央政府试图更积极地把土地供应作为一个宏观调控工具来使用，通过迫使地方政府提高供地成本，遏制各地的投资过热。这一点显示中国特色，是以工业化、城市化所需之土地均属国有为基础的。与健全市场经济国家相比，它使中国的宏观调控在多出国家发改委的产业与审批政策之外，又多出了另一个行政手段。中央政府土地管理部门更积极地参与宏观经济管理，对于中国之要素市场化、对于市场体制之健全发育，究竟是利是弊，恐怕需要政府与学界仔细观察、深入思考。

　　本轮土地新政的第二目标，重新调整跟土地有关的利益关系，从而削弱地方政府经营土地的动力。在目前的土地利益分配格局中，县市级政府居于绝对控制地位，它向上控制农地的征用，向下控制对工业企业和房地产开发企业的土地供应。人们普遍抱怨，不少地方政府利用自己的强势地位，把土地看作财政收入的主要来源，以地生财，热衷于经营土地、经营城市，造成诸多经济与社会问题。本轮土地新政的利益调整则涉及相关各个方面。

　　中央政府与地方政府的利益分配格局将有所调整。在目前的主要财源中，只有土地财政收入主要为地方政府享有。据有关官员透露，新增建设用地土地有偿使用费将提高1倍，而这笔费用正是中央政府和省级政府向县市级政府征收的。此前也有媒体报道，国土资源部、财政部、建设部准备对地方政府所获得的土地出让金进行重新分配。

　　被征地农民与地方政府间的不均衡关系将会有一定程度的扭转。长期以来，一些地方政府强行征用农民集体土地，压低补偿标准，拖欠、截留、挪用土地补偿安置费，导致部分农民“种田无地、就业无岗、低保无份”。这次出台的土地调控政策明确要求地方政府保证被征地农民的社会保障费用。

　　地方政府与企业之间的利益关系也将面临调整。上世纪90年代以来，中国经济增长的政治动力已经从中央政府转向地方政府，地方政府之间展开了“为了增长的竞争”，招商引资就成为几乎所有地方政府的中心任务。为此，地方政府竞相压低工业用地出让价格，很多企业因此而成为追逐土地优惠的候鸟。国务院的《通知》要求统一制定并公布各地工业用地出让最低价标准，且这个标准不低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。也就是说，本轮土地新政试图通过行政手段给工业用地出让价格设置一个底线。据测算，如果认真实施这一措施，工业用地的出让价格将提高40％－60％，这将大大提高企业投资的成本。

　　地方政府对其土地收益的支配也将受到一定约束。目前地方政府的土地出让金是预算外收入，不受本地人大的监督，而几乎成为一把手的私房钱，被随意用于政绩工程、面子工程，而民众所得收益并不多。国务院《通知》要求，国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理。

　　上述各方面的利益调整是十分必要的。但这一利益调整的动力究竟何在？土地利益调整的最大难题是约束那些在土地上拥有巨大利益的县市级政府，只要约束住地方政府，各种问题就迎刃而解。目前主要由中央政府推动土地利益格局的调整，中央政府这么做，在很大程度上是为了进行宏观调控。假如宏观调控目标达成，这一利益调整过程还能否进行下去？

　　因此，除了中央政府持续保持压力之外，恐怕还需要让那些在目前的利益分配机制中遭到不公平待遇的主体，有机会、有能力保障自己的利益。这其中，最重要的是土地被征用的农民。整个土地利益调整的关键也在于，农民与地方政府间的利益关系能否走向平衡。此前，中央政府也出台过一些关于土地征用补偿的政策，但似乎并未管住地方政府。这说明，仅靠自上而下的行政控制与监督手段是不够的，在此之外，还需要向那些面对地方政府的农民提供有效的行政与司法救济渠道，而这其实是约束地方政府最有效的办法。