随着全面推进依法行政工作的深入开展，行政执法行为规范化建设提上了政府和政府部门的重要议事日程。这一目标和任务的提出，一方面反映出其在建设法治政府过程中的重要位置和作用，另一方面也表明在依法行政中，尤其是在有关行政执法活动中存在着一系列必须尽快解决的突出问题。依笔者之见，所谓行政执法行为规范化建设，是指：对依法负有行政执法职责的机关或部门，或者说主要通过行政执法方式来履行自己行政管理职能的机关或部门，所进行的以严格依法办事为目标的规范性工作。依法负有行政执法职责的机关或部门主要有公安、工商、质检、海关、环保、税务、劳动、土地等行政管理机关或部门；行政执法方式主要包括行政许可、行政处罚、行政征收、行政确认（经当事人依法申请，行政机关依法确认而产生的某种权益，又区别于行政许可。如知识产权中经登记而产生的商标权、专利权和著作权）、行政裁决（依法由行政机关对某些民事或行政纠纷做出的裁判或决定，如劳动争议裁决、行政复议决定等）。国务院《全面推进依法行政实施纲要》颁布后，各级政府和部门积极贯彻，不断取得法治建设新成果，为实现构建和谐社会目标发挥了应有的职能和作用。以下笔者针对行政执法行为规范化建设问题，提一点看法或见解。

　　行政执法行为规范化建设是当今法治建设中的一项重要内容、一个重要方面，但它本身又构成一个系统工程。针对当前“有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生，人民群众反映比较强烈；对行政行为的监督制约机制不够健全，一些违法或者不当的行政行为得不到及时、有效的制止或者纠正，行政管理相对人的合法权益受到损害得不到及时救济；一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄，依法行政的能力和水平有待进一步提高”（引自国务院《全面推进依法行政纲要》），需要从以下方面下大功夫：

　　一、在行政执法理念上坚持不懈地进行教育和灌输，使执法人员的理念真正与执法为民一致起来。

　　国务院《全面推进依法行政纲要》提出“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”等六项要求，构成了依法行政的基础和条件，这为行政执法设定了原则和标准，回答了应该怎样行政执法这样一个基本问题。

　　1．合法行政。其中包含两个要素：职权法定和行为有据。所谓职权法定，指有合乎法律规定的授权，俗称具有行政执法的资格；否则，即为违法行为。所谓行为有据，指行政执法行为符合法律、法规和规章的具体规定。

　　2．合理行政。原则地讲，合理行政要体现宪法的规定的法律实施原则――公平、公正。具体如，行使自由裁量权应符合法律的目的，排除不相关因素的干扰，避免畸轻、畸重；执法中所采取的措施和手段应当必要、适当，达到应有的执法效果。虽然研究行政执法行为规范化建设可以不介入立法问题，但考虑到我国的社会主义市场法律体系仍处于完善过程，立法中的不足，或者与执法相关的一些制度中存在问题，实属常见。这就使得合理行政要求在执法中发挥两项重要的作用：一是在某些缺乏明确、有效规定场合，指导行政执法机关及其人员，做出正确的决定；二是当在执法活动中发生歧义，如对法律、法规、规章的适用发生疑问或对处罚种类、数量意见不一时，帮助行政执法机关及其人员予以合理抉择。合理行政要求在执法中所具有的这两项功能，是对合法行政要求的重大补充和完善。

　　3．程序正当。在西方法治国家里又称程序正义。包括两层涵义：一是程序设定正当，不偏向、不歧视，符合公平、公正的立法原则；二是法律实施中，要严格按规定的程序办事。程序法是实体法的保障，程序违法会造成实体法适用或施行走样，偏离立法的轨道。因此，在行政执法行为规范化建设中，必须教育执法人员树立“注重程序，不讲程序即无行政执法行为规范”的理念。

　　4．高效便民。行政机关及其工作人员依法实施法律和行政管理，代表的是国家意志，反映的是人民利益。以高效便民作为行政执法的目标和内容，直接表达出执法为民这一根本的宗旨和目标。高效便民也包括两项要求：一、法律规定有时限的，行政机关要按时限办事，这是应尽的职责和最低的义务。二、在法律无时限规定场合，行政机关也应积极履行自己的法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便当事人。

　　5．诚实守信。在建立市场诚信体系中，行政机关率先规范，引导社会讲诚信、遵法纪，具有重要的意义和作用。所谓行政行为中的诚实守信，主要表现在：依法公布有关信息时应当全面、准确、真实，维护政府行为应有的公信力；非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对因此受到财产损失的当事人依法予以补偿。

　　6．权责统一。行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任。要体现权利和责任的统一，以及行政执法行为与行政执法主体自身利益的脱钩。

　　以上六点原则和要求，形成了行政执法应当奉行的正确的理念。加强行政执法规范化建设，必须首先从这一环节入手。缺乏正确的执法理念，必然导致从思想认识到行为过程以至行为结果出现一系列问题，使擅权执法、野蛮执法、创收执法等违法行为屡屡发生。

　　正确的执法理念的形成与确立，需要有一个教育和灌输的过程。在这个过程中，能否有效建立如下制度做作为保障，至关重要：

　　1．领导干部学法制度。尤其是行政执法机关领导干部。应对他们定期或不定期进行依法行政知识培训，进行必要的考试，并将考试结果也列入到政绩考核的项目中来。

　　2．领导干部任职前实行法律知识考试制度。行政执法机关的领导干部，主要以行政执法方式履行职责，把法律知识考试单独出来作为他们竞争上岗或任职前的一个必经程序，相信不久会成为趋势。

　　3．行政执法人员持证上岗制度及学习制度。规范行政执法行为，首先要使行政执法人员具备应有的技能，其次是守规则。在目前条件下，实行并完善行政执法持证上岗制度甚为必要，尤其在基层更是如此。在经考试具备起码的行政执法资格后，还要根据实际情况不断对他们加强培训，以增强其法律意识，提高其法律素质，促使他们自觉地规范自己的执法行为。

　　二、加强程序制度建设，使遵守程序成为规范行政执法行为的重心。

　　执法必须有程序，操作必须依程序，违反程序即违法，这已成为当今法治社会的共识和执法机关共同的原则。鉴于在实践中，一些擅权作为、违法行政的现象突出地表现在对程序法的违反上，有必要把程序制度的建设与遵守，作为行政执法行为规范化建设的重要工作来抓。从本质上说，规范行政执法行为离不开对程序的规范，无程序则无执法。

　　目前我国行政执法程序规定主要来自三部分：一是1996年全国人大制定的《行政处罚法》所规定的行政处罚基本程序；二是2003年全国人大制定的《行政许可法》所规定的行政许可的基本程序；三是有关法律，如1992年全国人大制定、2001年修订的《税收征收管理法》等所规定的特别程序。围绕上述法律，又有相应的行政法规，地方法规和规章予以补充。这些立法以实用为特点，集实体与程序一身，因此，在体系上需要加强其科学性，在实践上需要改变各种程序规定林立，影响其真正成为有权威的法律规范的状况。为有利于尽快确立“程序正当”的依法行政理念，同时也使规范行政执法行为落到实处，建议：

　　1．加快《中华人民共和国行政程序法》的立法进程。近年来，我国行政立法研究部门已开始这一立法的研究和起草工作，这对行政执法行为规范化建设具有明显的促进作用。通过制定统一的行政程序法，确立行政权力行使的原则，明确行政权力行使过程中的主体（行政主体及行政管理相对人）及其之间的关系，规范行政决定一般程序的内容、过程、效力和责任等，可以使行政程序有统一的基本规范可援，也便于根据需要，通过法规、规章形式加以补充，又不至于损害依法行政“程序正当”原则的奉行。尤其是，在行政程序法中规定完备的证据规则，既是对行政执法行为的规范，也是对行政执法行为有效性的保障；通过行政程序法规定涉及行政管理相对人权利行使的有关具体程序，如听证，既便于行政执法中这一规定程序的操作，又能体现实现行政执法目的，同时维护公民、法人、其他组织合法权益的要求，最终体现“执法为民”这一根本宗旨。

　　2．加强对《行政处罚法》、《行政许可法》等法律的学习和宣传，严格依法作出行政处罚、行政许可等行政执法行为。《行政处罚法》对行政处罚的设定从主体到形式作了规范，同时原则性地规定行政处罚的程序；《行政许可法》相类似地，一方面规范行政许可的设定，另一方面规定了行政许可程序的原则，它们是目前行政处罚和行政许可的基本法，适用于各个行政机关及其工作人员所实施的行政处罚和许可行为。在实践中，我们不难发现，行政执法人员更倾向于适用条例或规定。虽然以条例或规定名义得以施行的这类法规和规章，在《行政处罚法》和《行政许可法》颁布后，普遍得到了清理，做了修订，而且它们往往比法律的规定更具体，更好操作，但从依法行政的高度，从走向法治这一关键来要求、规范行政执法行为，需要大力扭转这一倾向。需要树立这样的意识和观念：一、行政执法行为的规范首先是法律意义上的规范；二、行政执法行为的作用，无论是从实体到程序，法律有规定的，首先适用法律的规定，其次是行政法规、法规和规章。不能因为操作的便利，本末倒置。目前一些地方的习惯做法，即使执法上不出问题，也是不利于建立正确的依法行政理念。