社论

　　9月11日，国家审计署发布了2006年第5号审计公告，公布了42个部门单位2005年度预算执行审计结果。审计过程中发现的问题，都是老问题:预算项目执行不及时；未将国有资产收益纳入预算管理；虚列外事经费，自行处置资产，形成账外资金；挤占、挪用、截留财政专项资金；挪用科研专用基金，转移财政项目资金……其中一部分是预算执行的效率问题，例如，资金计划安排过细，资金多头审批。但是更集中更严重的问题，是花样翻新名目繁多的资金挪用。其数目以千万、亿来计算，看起来触目惊心。

　　审计署自2003年以来，逐渐开始披露中央部门的预算执行审计结果。最初虽然只是有选择地公开冰山一角，但还是引起了很大社会震动，民间情绪带来很大压力，要求“问责”。披露内容的逐年增加，到2005年涉及32个部门无一“干净”，涉及资金更是超过百亿元。但是批评追问的声音却不见加强，甚至稀落起来。对于有审计无问责的不合理事实，公众似乎已经逐渐麻木，或者因为问题过于巨大而感到无能为力。今年42部门审计结果全文公布，然而却未必因为更全面的公开而带来更有力的问责力量。从同时公开的整改方案看，其解决思路还明显浮在表层，具体问题具体搪塞，其力道远未触及问题核心。

　　问题核心很简单，就是追究责任，并且是有法可依地追究责任。公开曝光之所以变得无能为力，就是因为它所制造的压力无处落实，无从下手。国家财政预算，将会因为财产权力的转移而深刻地改变社会权力结构，是最重要的国民事件之一。所以，编制、审核、执行及监督，预算程序的每一步都应该公开在社会监督之下，受控在严密的法律规范之中。我国目前预算程序的主要法律依据，是1994年全国人大通过的《中华人民共和国预算法》和1995年国务院颁布的《中华人民共和国预算法实施条例》。但是，这两部法律仍有明显的粗疏和遗漏，其中最重要的便是有关法律责任追究的条款不足。

　　在预算法中，有关法律责任的规定仅有3条，而且都仅限于追究行政责任。其中第75条的规定与2000年开始的部门预算改革不符，已经滞后了，另外两条也因“法不责众”而很少执行。现实中发生得多，处罚得少。另外，对于预算法律责任的追究，我国刑法也没有相关规定。法律文本缺陷的直接后果就是，严重降低了法律的约束力。违反预算法的最高责任不过是行政责任，而且是很少被追究的行政责任，这法律自然很容易沦为一纸空文。

　　更具体的，预算的执行和监督，就不仅需要预算法的护航。每一年的预算方案都不尽相同，而预算法不可能涵盖如此的灵活性和变动性，因此对于方案执行很难给出详细完备的规定。因此，每一年的预算方案通过之后，在资金按照方案落实到各个部门之后，资金的使用权就掌握在各部门手中。最终资金流向是否与预算方案一致，都只是呈现在事后的审计报告中，而不带来任何其他后果。在这样的情形之下，预算方案基本上就是各个部门为争取资金而编写的美好借口，一旦通过就变得毫无意义。目前审计查出的最严重问题，例如，发改委公款为职工购房、体育总局挪用2787万彩票金炒股、铁道部下属单位1.64亿建酒店，这些数目惊人的资金挪用，都可以简单地归咎为——预算方案未能得到应有的尊重。

　　预算花钱两回事，这现象目前看来非常严重，但其实这并不是一个从制度设计上很难解决的问题。本来，预算方案一旦通过，就应该形成法案，具有法律效力。当然，这法案必然要包含责任追究的条款，以保证其有效的约束力。不过，从另一方面讲，具有法律效力的预算法案，其形成过程也必须是严肃的、规范的。它应该秉承预算程序的公开原则，也应该遵守宪法规定的立法程序。在我国，预算方案由各个部门下级申报上级审批综合而成，虽然需要各级人大通过，但基本上是行政力量主导。即使这样的编制过程，预算方案也可以通过行政立法的方式获得法律效力——只是，这法律效力所约束的，正是行政部门自身，他们明显更有动力将预算方案保持为一个索要资金的名目。

　　审计报告年年公开，大概以后也不会再形成什么风暴。但是，审计出来的问题，它的恶劣后果肯定不只是愤怒的社会情绪，它对社会机能的破坏无须赘述。一个理想的解决方案当然是全面修改预算法，一方面要明确法律责任，一方面要改进预算案的编制审核程序，并赋予其法律效力。