从上海社保腐败大案看社保基金投资管理的法律问题

　　■随着上海市社会保障局局长祝均一被隔离审查、宝山区区长秦裕涉嫌社保基金严重违纪接受调查，涉及数十亿元社保基金的上海腐败大案逐渐浮出水面。一个管理着上海老百姓保命钱的社保局是如何陷入上海自改革开放以来的最大腐败案中的？虽然案情还没有完全查清，盖子还没有完全揭开，但仅从目前已经查出的事实中我们能够得到什么启示？

　　■长期以来，上海市社保局集社保基金的行政管理与投资运营于一身，监管实际上成为左手监管右手。这样的机制成为今日社保基金乱象的根源，也为其他省、市、自治区的社保基金监管体制敲响了警钟。

　　■专家建言■胡继晔

　　随着上海市社会保障局局长祝均一被隔离审查、宝山区区长秦裕涉嫌社保基金严重违纪接受调查，涉及数十亿元社保基金的上海腐败大案逐渐浮出水面。一个管理着上海老百姓保命钱的社保局是如何陷入上海自改革开放以来的最大腐败案中的？虽然案情还没有完全查清，盖子还没有完全揭开，但仅从目前已经查出的事实中我们能够得到什么启示？

　　为了彻底查清此案，中央已经派出超过百人的调查组到上海进行清查，上海社保基金违规投资的详情开始逐步被披露出来：上海社保基金中心先后将34．5亿元的资金通过委托资金运营的方式拆借给福禧投资及其股东沸点投资，用于收购沪杭高速公路资产。上海社保基金另外的投资渠道是房地产业委托贷款，如瑞安房地产旗下创智天地就是通过浦发银行获得了来自上海社保基金的15亿元人民币贷款。此外，上海诸多拥有强大背景的房地产企业也与社保基金有染。1994年上海社保基金投资4．8亿的南京西路“东海广场”项目，最后什么也没有得到，以闹剧收场。1996年前后，社保基金高峰时投入房地产开发项目的资金在60亿元左右。由于社保基金的投资大多不是以股权方式，而是以15％－20％的高息参与投资，性质不明，产权不清晰，实际上处在危险的境地，成功纯属侥幸，失败才是常态。1999年中央三令五申不准社保基金乱投资，下大力气清理收回基本社会保险基金，但对于上海似乎并没有那么有效，在1999年末上海虹桥开发区的万都中心仍然通过浦发银行得到了社保基金7亿元继续投入。在前几年上海房地产市场高峰期，一些房地产企业获得国有土地使用证之后以社保资金融资，其后再获得项目开发贷款用以偿还社保贷款，房地产商轻易地“空手套白狼”，才炒出了类似浦东某豪宅项目11万元／平方米这样的天价楼盘。前几年上海房地产市场超常规的畸形繁荣，与社保基金背后的支撑不无关系。面对上海房地产开发的如此乱象，社保基金涉及重大的腐败案件，公众最关心的是：社保基金的监管到哪里去了？

　　长期以来，上海市社保局集社保基金的行政管理与投资运营于一身，监管实际上成为左手监管右手。这样的机制成就了今日社保基金乱象的根源，也为其他省、市、自治区的社保基金监管体制敲响了警钟。

　　按照世界银行关于社保基金“三支柱”的划分办法，目前中国被统称为“社保基金” 的资金主要有三部分：其一是作为基本保险的社会保险基金，包括职工养老、医疗、工伤、失业、生育等五个方面的基金，其中上海基本养老保险覆盖1200万人，基金收缴率99．9％；其二是由企业和个人缴费形成的企业年金、企业补充医疗保险等补充保障基金，上海企业年金计划覆盖职工110万人，在职工工资总额的4％以内可以列入成本。其三是商业保险、个人理财等资金，是职工的自愿投资保障行为。

　　基本社会保险基金一直由政府的社会保障部门进行管理。按照有关规定，基本的养老、医疗保险基金除预留相当于两个月的支付费用外，只能存入银行或购买国债。作为补充养老保险的企业年金由于缺乏明确的法律、法规进行约束，同时，由于基金管理缺乏相对的独立性，地方行政干预色彩较浓，地方政府擅自挪用企业年金的问题十分突出。由于基本保险和企业年金两类资金的管理模式和办法不同，给祝均一这样的超级蛀虫留下了可供操作的灰色空间：上海社保局下属的两个事业单位中，“上海社会保障基金结算与管理中心”管理基本社会保险基金，“上海企业年金发展中心”管理运营企业年金。在企业年金中心成立之前的社保中心借给福禧投资及其股东沸点投资的资金，2006年8月17日却以企业年金中心的名义向法院起诉，诉讼标的32亿元。这个事实充分说明：本来理应分开的不同性质的资金，却成为祝均一的左兜和右兜，想从那边掏都可以。

　　之所以造成如此重大的问题，社保基金出现如此乱象，关键还在于社保基金投资的法律不健全，原有的法规又没有得到很好地执行。中国市场经济条件下的社会保障制度建立和社保基金的筹集只有短短十多年的时间，出现这些乱象也许是不可避免的，最关键的是如何尽快制定社保基金投资的法律，在法律框架内杜绝类似上海社保腐败大案的再次发生。这方面，我们可以借鉴市场经济、资本市场、社会保障制度都已经比较完善的美国的情况。

　　在美国，1935年国会通过《社会保障法案》（The Social Security Act）及其后的修正案强制征收工薪税所形成的“联邦老年、遗属和伤残人保险信托基金”（Federal Old－Age and Survivors Insurance and Disability Insurance Trust Funds，OASDI，简称联邦社保基金）类似于我国的基本社会保险基金，根据OASDI理事会在2006年发布的年度报告，到2005年底，OASDI的覆盖面已经达到1．59亿人，几乎包括了所有美国成年公民。有4��840万人领取OASDI基金，全年支出金额为5��210亿美元。当年联邦社保基金的收入为7��020亿美元，历年赢余的资产总额达到18��587亿美元，相当于美国当年GDP总额144��866亿美元的12．8％。美国人虽然一直标榜“自由”、崇尚“市场”，反对垄断与集权，然而，在联邦社保基金投资的问题上，却十分的谨慎、异常的保守。联邦社保基金的资产除极少数的现金外，几乎100％都投资美国财政部专为联邦社保基金发行的特种国债，因为《社会保障法案》对联邦社保基金投资的规定是：只能投资于美国政府对其本息均予以担保的“孽息型有价证券”。根据该法律规定，截止2005底，OASDI全部资产均为年利率从3．5％－8％的历年特种国债和公债有价证券，没有一分钱的股票资产，更没有类似上海社保基金投资房地产开发的情形。同时，根据法律规定，信托基金不仅要联邦政府统一集中管理，而且收支节余必须投资于联邦政府连本带利担保的证券，所获利息也被存入信托基金。也就是说，美国政府是不允许联邦社保基金“入市”购买股票的，更不允许进行委托投资、房地产开发等。

　　对于类似我国企业年金的美国养老金第二支柱，主要是私人退休账户和雇主资助的养老金计划，包括个人退休账户（Individual Retirement Accounts，简称IRAs）计划，主要投资方向是债券、股票（以共同基金为主要方式）；401（k）计划、403（b）计划，主要特征是雇主资助、个人完全自愿、政府给予税收方面的优惠。和第一支柱的公共社会保险基金OASDI不到70年的历史相比，美国第二支柱的私营养老金已有120多年历史。发展至今，私营养老保险计划产生了各种不同模式，若以积累与支付的方式来划分，这些计划可划分为待遇确定型计划（Defined Benefit Plan）和缴费确定型计划（Defined Contribution Plan）两种。20世纪80年代以前企业退休金计划以待遇确定型计划模式为主，此后缴费确定型计划发展极为迅速，无论从计划数量上还是从拥有资产上都开始超过待遇确定型计划。企业年金主要投资方向是股票、债券，其他资产中部分包括了房地产投资，但也基本上是通过间接持有房地产抵押债券等方式。根据美国雇员福利研究所的《退休金投资报告》，到2003年底，待遇确定型计划总资产为18930亿美元，其中股票9000亿美元，债券4230亿美元，现金及其等价物1870亿美元，其他资产3830亿美元。缴费确定型计划拥有退休资产为21780亿美元，其中股票7390亿美元，债券2290亿美元，现金及其等价物1310亿美元，其他资产10800亿美元。

　　规范美国第二支柱养老金的主要是1974年颁布《雇员退休收入保障法案》（Employee Retirement Income Security Act of 1974），该法案对于养老金投资的渠道和工具并没有明确限制，如何投资由基金管理人和投资者通过合同规范，联邦政府的主要职责是防范企业破产而导致雇员失去养老金的系统性风险。根据该法案设立了政府管理运营的养老金保障公司（The Pension Benefit Guaranty Corporation，简称PBGC），用于保障雇员退休后因原工作单位的养老金计划失败而获得退休金保障。由于不同的企业有不同的养老金计划，根据PBGC的2005年年报，到2005年9月30日共有31��000多个养老金计划，覆盖约4��440万名雇员。报告期内已经有3��520个养老金计划因雇主无力自行承担原先的承诺而由联邦养老金保障公司承担，涉及雇员数约51．8万。2005年5月，位于芝加哥的美国破产法院做出裁决，同意美联航（United Airlines）因申请破产保护而终止它的4个雇员企业年金计划，把其财务负担转移给政府的联邦养老金保障公司。这个决定使得美联航养老金缺口的66亿美元全部转嫁给了联邦养老金保障公司来承担，这是自从美国政府开始对私营养老金进行保障30多年以来最大的一笔政府为企业“买单”的实例。这个“买单”不是因为出现了像祝均一们那样的腐败，也不是因为投资管理不善，而是政府为保障市场经济健康运行不可或缺的一环——企业破产而付出的代价，也是政府为保障破产企业雇员的基本权利而承担的责任和义务。

　　美国对第一支柱的社保基金严格得近乎苛刻的管理法律，对第二支柱私营养老金“兜底”的法律，给我国的社保基金监管非常有益的启发。从上海社保腐败大案所暴露出来触目惊心的社保基金违规操作问题可以看出，目前在我国社保基金投资管理领域最大的问题就是没有严格的法律，无法无天的祝均一们啃食着刚刚积累起来的社保基金，以各种权钱交易把普通老百姓保障未来的养命钱作为自己发财的“第一桶金”。

　　有鉴于此，借鉴资本市场发达国家社保基金投资的经验教训，我国也应该在国务院、劳动和社会保障部制定的《社会保险费征缴暂行条例》、《社会保险基金行政监督办法》、《社会保险基金财务制度》、《全国社会保障基金投资管理暂行办法》、《企业年金试行办法》、《企业年金基金管理试行办法》等政府法规的基础上，由全国人大制定规范社保基金投资的相关法律，吸取发达国家如美国《社会保障法案》和《雇员退休收入保障法案》立法的有益经验，明确划分不同种类社保基金的投资行为，严格禁止基本养老、医疗保险基金投资股票，而应由国家提供定向发行的特种国债作为投资主渠道；有比例限制地准许企业年金、全国社会保障基金等投资股票市场，由于全国社会保障基金理事会投资股票的资产比例已经很高，应该限制而不是鼓励其加大对以股票为主的资本市场的投资比例，防范金融风险；企业年金的比例限制可以放开一些，但投资工具必须局限在常规金融工具的范畴之内，比如银行存款、正式发行的国债、企业债、股票、基金等，严格禁止进行实物投资、委托资金运营等。更加开放商业保险、个人理财等资金投资以股票为主的资本市场。诚如是，上海社保腐败大案这样的类似案件可望减少甚至消失，作为老百姓养命钱的社保基金可以安全地保值增值，在一定程度上保障我们的未来。

　　（作者单位：中国政法大学法与经济学研究中心）