中国观察之秋风专栏

　　国土资源部副部长李元近日接受中国网采访，向公众解释了建立国家土地督察制度的背景、基本含义、各地国家土地督察机构有效行使职权的手段、国家土地督察机构与地方政府的关系。

　　诚如李元所说，国家土地督察制度是一项重大决策，它在很大程度上象征着全国性政府与地方政府间的关系进入了又一轮调整周期。过去十几年来，至少在经济、财政领域，基本上是一种向地方“放权”格局:以分税制为基础，中央政府在获得稳定财源之后，相应地赋予了地方政府以较大的政策自主权。

　　土地管理制度基本上就是分权性的。如果说在土地规划与征地环节，中央政府还拥有一定控制权的话，那么在城市国有土地出让环节，则完全是县市一级政府说了算。由此，地方财政逐渐对土地财政形成了依赖，而这很自然地倒逼地方政府在规划与征地环节规避中央政府的管制，从而形成了地方政府在土地领域事实上的支配权。

　　这种土地管理制度乃是地方政府之间追求增长的竞争的基础，这种竞争确实推动了中国经济的快速增长。但这种土地管理制度也造成了严重的经济与社会问题:农民权益在征地过程中遭受广泛侵害，地方政府在获取土地之后，则经常按照长官意志盲目上马工业园区、科技园区、大型市场或大学城，导致土地浪费。为了弥补这部分成本，地方政府又与开发商合谋，哄抬商品房价格，从而拉高地价，以获取土地利润。在目前的土地管理制度下，政府获得土地收入，企业获得土地补贴，而农民在丧失土地时得不到充分补偿，城市居民不得不忍受高房价。

　　这样的利益分配格局是不公平的，民众也多有不满，中央政府调整土地管理制度也就是预料中事，建立土地督察制度就是目前最为重要的一个努力。根据相关法规，各地土地督察局可以通过审批抄送制度，在第一时间掌握农用地转用和土地征收的审批信息。对于这两项审批，在事前和事中，它们可进行合法性审查，在事后，它们有权责令地方政府限期整改违法违规行为。这样，尽管地方政府的审批与管理权力依然如故，但却全程面临土地督察局的监控，该局也可以通过行政手段对不合法的政府行为进行干预。

　　这种制度肯定在一定程度上遏制近些年来蔓延的地政乱局，尤其是在短期内，在宏观调控的大背景下，各地土地督察局极有可能雷厉风行，掀起地政风暴。

　　但是，这种督察制度的长远效果如何，值得深思。比如，土地审批事项已经抄送土地督察局，但该审批事后被确认为违法，那么谁来承担责任？土地督察局可以使用的一项措施是“责令整改”，但其含义究竟是什么，遵循何种程序，如何追究个人责任？人们也不能不担心，地方官员与土地督察官员关系混熟，会不会出现更为难堪的问题？

　　土地督察制度基本上是延续传统的行政体系内部监控模式。长期以来，解决政令不通、地方政府侵害民众权益的办法，都是强化自上而下的行政控制和监督。古代有刺史、巡察御史，当代则有督察员、巡视员。这种做法会有效果，但也会带来很多问题。

　　其实，现代国家解决此类问题，还有一种模式。地方政府滥用权力，侵害民众权益，必然违反全国法律与政令，对此，确实可以直接通过行政体系由全国性政府督察地方政府。但是，换一个角度，全国性政府其实可以通过直接向土地权益遭受侵害的民众、企业提供救济的方式，间接地约束地方政府。

　　土地督察制度能否考虑向这个方向发展？李元已经指出，建立土地督察制度的一个基本原则是坚持现行中央与地方土地管理事权的划分不改变，在此基础上，有效监督检查地方政府土地利用和管理行为的可取办法是，土地督察局成为一个准司法性质的机构。也就是说，中央政府部门监督地方政府的土地利用与管理权，从直接约束地方政府，变为主要向权益受到损害的当事人提供救济。

　　这样，土地督察局立刻可以解决信息问题，因而，权利受到侵害的农民提出申诉，实际上就是向土地督察局提供地方政府可能违法的信息。土地督察局向农民提供救济的过程，则成为矫正地方政府不当行为的过程。而在这个过程中能够避免全国性政府与地方政府之间行政权力的直接冲突。同时，土地督察局的处理程序也将是公开的，当事人提起申诉，由它传唤政府相关机构及利益相关人，各方公开辩论，再由土地督察员作出某种具有约束力的裁决。这样也有助于把目前行政色彩十分浓厚的政府土地利用与管理活动，纳入法治轨道。而一个法治化的土地利用与管理体系，将不会妨碍土地这一重要要素的市场化过程。

　　(作者系北京学者)

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