社论

　　第13届亚太经合组织财长会议上，财政部长金人庆关于地方政府发债的倾向性表态，再次捅开马蜂窝，引发社会热议。马蜂窝内部有数重结构，地方政府财政赤字、政府主导的经济过热、地方政府的财政收入与责任平衡以及在新一轮土地调控下地方政府财政困难显性化，种种因素纠缠在一起。

　　据称，地方政府发债是为地方政府打开新的筹资渠道，并使资本开支更为透明。一句话，建立透明的硬约束的公共财政体系需要给予地方政府发债权，解决地方财政危机需要给予地方政府发债权。

　　作为财政部长，在经济过热进行宏观调控、土地收益实行两条线的重要关口，提及地方政府发债权绝不会是无的放矢。目前最要害的问题是，由于土地收益将纳入地方预算，地方政府主导的城市经营行为将成无源之水，地方财政赤字以及地方与中央政府财权事权不对称等一系列深层次矛盾浮出水面。

　　根据一项专业调研，很多地方土地收入占地方财政收入的一半以上:土地直接税收及由此带来的间接税收，占地方预算内收入的40％；而出让金净收入占政府预算外收入的60％以上。2005年，中国财政收入首次突破3万亿元，土地出让金收入高达5500亿元。据国务院发展研究中心初步测算，我国地方政府的负债约为一万亿元人民币，这还不包括许多隐性债务。此外，1994年实行分税制后，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降，从1993年的78％下降到2004年的42.7％；而地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应的变化，一直在70％左右的水平波动。与此同时，国有商业银行地方分支行的信贷大权收而复放、放而复收，地方政府借助银行资金干预经济的空间被缩小。

　　然而，中央政府回收财权后，不得不相应地赋予地方政府变相的财政额外获取权。事实上，从分税制之后，这一博弈趋势就十分明显:第一，允许地方政府经营土地，以土地出让金与房地产税费弥补地方财政收益；第二，允许地方政府设立种种地方国有投资公司，利用资本与土地市场盘集资金。虽然按《预算法》规定，地方政府不能借债，但一些省市级政府大多采用变通的办法举债，比如设立法人实体，以公司债、项目债的形式运作地方债；第三，财政部将国债的约一半资金回馈给地方建设项目。除了国债项目之外，以上收益都在预算外循环，这就意味着，尽管中央政府收回了大部分财权，却仍然无法阻挡地方经济的扩张步伐。

　　更严重的问题在于，由于大部分用于“经营城市”的预算外资金未能受到监控，很容易造成地方金库与地方官员私囊不分、地方国有投资公司变身为家族金融公司、地方收益率高的项目被纳入某一群体囊中的现象，近期爆发的一系列腐败案件，就充分地证明了这一点。

　　有舆论认为地方政府发债将酝酿两到三年时间，这一说法恐怕对地方财政状况的严重性估计不足。从长远来看，三年前的《国家投融资体制改革方案》已经将地方政府发债列入重要议题；从投机的角度看，允许地方政府发债可以在中央财政不费一文的情况下，解决地方财政危机，并且发债的规模、额度都在中央财政的掌控之下，可望以公共财政的公开性制约地方经济的秘密性，并且偿还时可以按照市场环境以多偿少或以少偿多，责任由购买者自负。但投机的结果是借债者丧失信用，政府当不至于如此短视。不要以为16万亿的储蓄额就是发债的基础，政府的信用与资金的市场运作能力、足够的偿债能力才是。

　　不管是要赋予地方政府独立的财权事权，还是出于根治地方经济建立各级公共财政体系的要求，地方政府发债应先端正态度。首要的一条是杜绝政府间投机性质的讨价还价，只有建立真正受人大约束的公共财政，才能最终制约各自为政、暗箱操作极多的地方经济。否则，以地方公开发债取代目前的隐性举债，不过是左手进右手出忽悠债主的应急游戏。