奥运立法正在紧锣密鼓地进行。首批11个奥运立法项目已经列入北京市政府立法工作计划，其中包括对外国人参加宗教活动管理、对小广告的广告主电话采取停机措施、无线电管理办法、奥运会志愿者招募和管理等多个方面。首批奥运立法需求中确定的65项需要研究解决的问题已经进入了实质性的工作阶段，这些问题包括：奥运会期间机动车的出行管理、节假日安排、流动人口管理、重污染企业生产限制等一系列内容，其中11个项目已经列入了北京市政府立法工作计划，另有14个问题，需要北京和中央协调，其余的7个问题则不需立法解决，由主管部门制定规范性文件或具体工作方案进行管理。（《法制日报》9月19日报道）。

　　另外，针对“奥运期间将劝返农民工”、“奥运期间进京人员或需县级证明”等奥运立法内容的报道，北京市政府法制办主任明确表示相关说法不准确，因为目前只是“奥运立法”项目的征集阶段提出的问题，有些需要立法的，要按照严格的立法程序来进行。（《北京晚报》9月15日）

　　其实“奥运期间将劝返农民工”、“奥运期间进京人员或需县级证明”等传言并非空穴来风。据《法制日报》9月19日报道，流动人口数量管理、市区及奥运场馆周边车辆限行、奥运期间休假等问题将不再通过立法予以规范，而由主管部门制定规范性文件。

　　奥运期间控制流动人口，北京可以分四种不同情况进行管理。在京的流动人口主要是从事城市基础建设项目施工的农民工，在奥运期间，仅计算建筑业，预计就将达到100万人。对于这部分人，政府可要求建委协调施工单位建筑企业，整建制劝返回乡。而对于流浪乞讨人员，政府将加强救助，特别是以《未成年人保护法》、《妇女权益保护法》，以及中央十九部委联合发文为依据，对未成年人实施强制性救助。此外，对于废品收购、小美容美发等出现问题较为严重的低端行业，奥运期间将加强管理，把一部分流动人口迁出北京。而对于外省市进京人口，经请示国务院同意，可以发布通告，限制进京人员数量，如进京人员须出具县级以上证明等，从根本上控制流动人口。

　　从某种意义上讲，政策的威力往往不逊色于法规，政策对老百姓生活的影响往往更直接。流动人口数量管理、市区及奥运场馆周边车辆限行、奥运期间休假等问题“由主管部门制定规范性文件”，意味着这些问题属于“准奥运立法”的层次，所立之法属于规章的范畴，尽管不是由北京市人大常委会或北京市政府法制办制定而是由相关主管部门制定，但同样具有一定的法律效力，同样具有相当的约束力。笔者认为，有关流动人口数量管理、市区及奥运场馆周边车辆限行、奥运期间休假等由主管部门制定的规范性文件，从广义上讲也属于奥运立法的范畴，同样要遵循严格的立法程序和立法原则，同样要接受有关法治原则的拷问和审视。

　　奥运立法要防止重管制的误区。奥运秩序不是靠管制维系的，从目前的奥运立法政策看，管制的模式依然占主导地位。为了维持正常的奥运秩序，适度的管制是必要的，但管制不能没有限度和不受节制。不要过分依赖管制手段。

　　奥运立法要防止对公民正当权利的侵犯。公民在京旅游观光、务工劳动等正当权利，是受宪法和法律保障的，任何时候都不容侵犯，奥运期间也不例外，奥运立法也不能违背宪法和法律等上位法的原则和精神。在一个典型的法治社会，政府应当始终对公民的基本权利持有敬畏之心。

　　奥运立法要将对公民日常生活的影响减到最低限度，而绝对不能以牺牲公民日常的正常生活为代价换取“奥运秩序”。奥运只是一个时段，公民生活的一个部分，奥运要举行，我们的生活也要正常继续。公民的日常生活不会、不应该、也不可能因奥运而停滞。

　　奥运立法要“有所为”和“有所不为”，要防止立法万能主义。奥运是一个涉及经济和社会多方面的系统工程，很多问题显然不是靠立法可以突击解决的，而是要靠政策，靠市场调节解决的。

　　奥运立法要防止闭门造法，要具有与奥运形象匹配的开放性。奥运立法要在开门立法上树立典范，在涉及公民权利和自由以及企业基本权益的重要立法方面，要尽可能举行立法听证会，广泛听取广大市民、企业法人和管理相对人、专家学者的建议和意见。奥运立法法规草案也要尽可能在媒体全文公布，广泛收集社会各界的意见建议，并进一步修改完善。奥运立法一定不要漠视广大普通市民的立法话语权。

　　从一定意义上讲，奥运立法是一项关涉公民权利和政府形象的形象工程：是管制，还是疏导？是忽视、漠视甚至牺牲公民的基本权利和自由，还是最大限度地尊重公民的基本权利和自由？是闭门造法，还是开门立法？是领导拍板决策，还是最大限度地尊重广大普通市民的立法话语权？是一切为奥运让路，还是把奥运对公民日常生活和企业正常生产的影响减到最低限度？这些其实都是关系到政府法治形象的大问题。

　　作为国内最早提出“奥运法律行动”倡议，最早呼吁为奥运立法的学者，我现在更为关注奥运立法的开放性、正当性和合理性。非常希望运作正酣的奥运立法能够体现近年来的中国法治进步。

　　（作者系司法部研究室副研究员、《中国司法》杂志副总编）