社论

　　9月26日，各大媒体公布了《广州城市规划管理程序规定(征求意见稿)》。其中最受市民关注的是:根据《规定》第六十七条，已经开盘的小区，开发商调整开发方案须经过业主同意，“持公证部门公证的受影响利益人‘同意’意见超过2/3的公示结果，方能向城市规划部门申请调整建设工程规划许可证。”有评论称:“今后开发商若想在后期建设上搞猫腻，将难上加难。”

　　毫无疑问，新政策虽把过去的种种潜规则暴露在阳光下，提高了改规划行为的公开透明性，但与此同时，《规定》却等同于认可了改规划的可行性，加上部分用词模棱两可，留下不少“另作解释”的空间，不啻于指明了开发商要求调整建设工程规划许可的合法途径，为规划变更打开一道“公开、透明”的口子。一直以来，擅改规划把绿地变高楼，对于许多房地产商而言，早已成为习以为常的“潜规则”。开发商大多数都采用“先上车再补票”的方式，而面对开发商擅改规划的建筑物，只要已经建成通常不会被强行拆除，只能根据有关规定补齐土地差价或者罚款。而与房价相比，罚款显然是九牛一毛。因此，如何避免“既成事实”的违规行为，如何加大惩处对开发商的震慑，成为《规定》的首要挑战。

　　值得注意的是，即便《规定》列出了合法更改规划的条件，更改规划本身仍属于违约行为，据最高人民法院关于商品房买卖合同纠纷案件的“解释”第三条，“商品房出卖人就商品房开发规划范围内的房屋及相关设施所作的说明和允诺具体确定，并对商品房买卖合同的订立以及房屋价格的确定有重大影响的，应视为要约。该说明和允诺即使未载入商品房买卖合同，亦应当视为合同内容，当事人违反的，应当承担违约责任。”遗憾的是，目前的《规定》在惩罚机制上稍显苍白，并未指出开发商违约责任该怎么算账，仅规定有关部门需建立违法建设地段巡查责任制，以对本辖区内城市规划实施监督管理。

　　退一步说，设若我们认可开发商有改规划的权利，那么，对于“受影响利益人同意意见超过2/3”这一模糊的表述，就为开发商进一步“公开、透明”地操纵规划变更打开方便之门。

　　这里，必须厘清的是，“受影响利益人”到底包括哪些人？如何统计“受影响利益人”的总量？如何计算在规划变更上持有不同意见人群的比例和意见的比重？受影响小业主如何在公开、透明、公平的前提下，与开发商展开利益博弈？这些问题的任何一条倘若不清晰，该条法规就可以视为无效。

　　例如，“受影响利益人”的范围，是否就是之前提到的“已预购、购买和已入住业主”，而把开发商排斥在外？受影响不大的业主与受影响极大的业主之间，其意见又存在何种比重关系？

　　首先可以肯定，开发商作为更改规划的利益获得者，本身也属于“受影响”的范畴，而在过往小区业主委员会自主选举争议中，备受诟病的一点，就是开发商屡屡以“面积换算人头”的方式作为大业主，堂而皇之地坐在“多数业主”的席位上，从而操纵业主选举的结果。因此，倘若开发商不属于“受影响利益人”，相关条规就应该清楚表示，并把开发商从表决的席位上赶走。

　　其次，假如规划改动主要涉及A区业主利益，B、C区的业主由于“受影响”程度不大，在开发商的其他许诺下，往往未必会坚持维护A区业主的利益，则2/3的比例是通过了，最受影响业主的利益，却仍然无法得到保障。

　　最后，设若“受影响利益人同意意见超过2/3”达到了，那始终不同意修改规划的“沉默的1/3少数”，其利益又如何保障呢？不难发现，在少数服从多数的游戏中，无论“多数”的比例是2/3，还是99/100，始终有一部分少数的利益是无辜受到挫折的，这其中必然经历某种利益博弈过程，政府无疑应在这一利益博弈过程，建构“公开、透明”的游戏规则，保障业主利益不受侵犯。

　　必须指出，政府制定新规，是为了保障规划变更下业主的权益。新规定(征求意见稿)从内容到发布方式，都颇有新意，但在定义的严谨性、可操作性上尚有商榷的空间，所幸《规定》尚在“征求意见”阶段，有关部门不妨广开言路，堵塞开发商投机取巧的空间。以便把便民、利民的工作做得更扎实、到位。

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