管理城市既要合法又要合理

　　为迎接服装节，创建最佳旅游城市，大连市政府正在开展城市户外广告牌匾清理整顿活动。与其他城市不同的是，大连市将合法和非法广告全部列入拆除范围。由于在拆除范围、对象以及规划和赔偿等方面存在诸多争议，大连市部分户外广告商已经联合，准备向辽宁省高级人民法院提请集体行政诉讼。

　　□阮占江

　　不分对象、一刀切地要求包括合法广告在内的所有广告牌都一律拆除，不仅容易给人一种公权力以公共利益为借口，肆意侵犯和消损公民合法利益的感觉，而且也确实有违合法性原则和合理性原则。

　　合法性原则指的是行政权的存在、行使必须依据法律、符合法律，而不能与法律相抵触。它不仅要求行政机关进行行政活动时应遵循宪法、法律，还要遵循行政法规、地方性法规、行政规章、自治条例和单行条例等；它不仅要求符合实体法，也要符合程序法。

　　合理性原则是指行政主体在选择作出何种行政行为时，必须权衡各种利益关系以实现其实体内容的均衡合理，符合法律的意图或精神，符合公平正义等法律理性。王周户在《行政法学》中提出了一些具体内容，包括：政府的行政行为应符合法律的立法目的、政府的行政行为应有正当的动机、政府的行政行为应考虑相关因素、政府的行政行为应符合客观规律、政府的行政行为应符合公正法则等。

　　我们先来看大连市政府清理整顿户外广告行为的合法性。大连市政府称，依据有两个：一个是行政许可法第八条的规定：准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化时，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可；另一个是《大连市城市户外广告、牌匾设施管理办法》第十三条的规定：户外广告在批准的设置期内，因城市建设、市容管理和举办大型活动等原因需要拆除的，设置单位或个人应当无条件服从。但我们不难发现，这两个依据本身并不能为其提供合法性支持。

　　就第一个依据而言，确实存在着公共利益需要这一说，但问题在于：一方面，任何公共利益的界定，都应该经过必要的听证程序，通过公共辩论来决定，而不应该仅仅由政府部门单方面说了算；另一方面，行政许可法同时还有另一条规定，即“行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予赔偿”。遗憾的是，有关方面在发布这个通告时，事先并没有经过必要的听证程序，如今也只是一味强调企业和公民无条件服从的义务，对相关的赔偿却并未提及。因此，这实际上存在着一种程序和实质上的违法。至于后一个依据，其合法性更是经不起考验。因为其不过是地方政府单方面赋予自己的一种擅自界定公共利益的权力，其法律效力根本不能作为其行为的合法性依据。

　　同时，就其合理性而言也明显存在欠缺。虽然迎接服装节、创建最佳旅游城市，确实需要有一个良好的市容环境氛围，但这并不意味着城市管理就可以随心所欲、非要拆除所有的商业广告不可。要知道，城市不仅是用来观赏的风景，更是人们安身立命、生存生活的地方；在一个正常的商业社会，经过正常程序和手续的商业广告，不仅是城市经济繁荣的标志，同时其本身也是一道亮丽的城市风景，也是对城市生活的一种装扮。

　　既然社会和法律都已承认商业广告的合法存在，那么，城市管理者又为什么非得把所有手续正常、程序合法、依然有效的广告一律拆除呢？这显然不符合合理性原则的要求。

　　大连市政府有违“信赖保护原则”

　　□杨涛

　　对已经获得行政审批许可的广告，在期限没有到临之前强行拆除，明显有违行政法上的信赖保护原则，这种行为与建设一个“法治政府”、“责任政府”、“诚信政府”的目标背道而驰。

　　行政法上的信赖保护原则，是二战后在许多国家的行政法制实践中得到广泛的认可和运用的原则，它的兴起是行政伦理及责任政府理念的内在要求。在现代国家，无论是权力的行使还是义务的履行，都要求不得损害对方的信赖。根据该原则，经合法性和安定性、公共利益和个人利益的权衡，如果存在值得保护的信赖，行政机关不得撤销合法的行政行为，或者只能在给予合理补偿的前提下才能撤销。

　　依照信赖保护原则和《行政许可法》的规定，大连此次强行拆除已经获得行政审批许可广告，显属不当。因为，一个行政许可的决定已经设立，就不能随意撤销，除非“行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要”。让我们看看，大连强行拆除的理由是“为迎接服装节，创建最佳旅游城市，需要有一个良好的市容环境氛围”，但是，我不认为在一个城市有一些户外广告就是没有所谓的“良好的市容环境氛围”，没有一点户外广告才是单调可怕的。因此，这种拆除行为很难说是“为了公共利益的需要”，也难以说城市存在内在的和谐。而且，强行拆除的理由是不是可以先交由人大讨论，举行涉及其利益的各行业的代表参加的听证会来决定更具有说明力？政府单方面作出的决定是不是太武断了些？

　　即使退一步说，大连此次强行拆除已经获得行政审批许可广告的理由是正当的，但别忘记了《行政许可法》还规定了“由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。这个补偿根据信赖保护原则，当然是包括广告从业者已经付出的费用和预期可得到的利益，应当是合理的补偿。

　　不能让守法公民为行政不当埋单

　　□李克杰

　　大连市清理整顿户外广告活动，我们并不否认清理整顿本身的合理性，因为近几年来，大连市的户外广告确实出现了许多问题。缺少统一规划、违章设置严重、广告设施材质低劣和商业牌匾的设置过多、过乱是目前市场的主要现状。

　　然而，混乱的现状只能说明清理整顿的必要性，却无法证明“一刀切”地拆除户外广告的合理性和合法性，更不意味着政府可以在不谈合理赔偿的情况下就随心所欲地变更或撤回已经生效的行政许可。一句话，“清理整顿”不是违法行政的通行证。

　　严格说来，大连市的“一刀切”做法还涉嫌让公众为行政监管不力、行政失误、行政不当埋单。缺乏统一规划、违章设置严重、商业牌匾过多过乱等诸多乱象，无一不是监管不力或者行政不当的结果，而现在为了整顿违法，连合法广告也要拉来垫背，这等于让守法者也为违法和监管失职埋单，显然是不合理，也违背法治精神的。

　　需要指出的是，“清理整顿”成为违法行政的通行证，这种现象不仅在大连存在，在其他城市也不同程度地存在。近日报道的北京市警方在即将开展的全市大检查中规定，房客如无《暂住证》责令其立即退房，未签订“治安责任保证书”罚款，这些都是打着“清理整顿”旗号所采取的违法措施。

　　依法行政是我国建设法治政府的基本目标，也是重要标志，它要求严格依法办事要贯穿于政府工作的全部领域和各个环节，关键是重视日常监督和管理。“清理整顿”本身就带有运动执法色彩，而对合法和违法“一刀切”的行政执法更是带有浓厚的“消灭思维”，与依法行政要求是完全相悖的。民主与法制时报