余姚城市天然气管网博弈陷入僵局

　　民营投资企业与政府主管部门各执一词

　　■本报记者 陈宏伟 实习生 李鹏

　　新一轮整改通知下达已有一个月，无论余姚市政府相关部门，还是余姚城市天然气公司，都没有为此做进一步的工作，双方由余姚市天然气管网权属引发的博弈进入僵持阶段。

　　作为全国经济百强县，余姚市在2002年成为了浙江省第一个使用天然气的城市。4年后的2006年，余姚市城市天然气工程已完成天然气管道铺设130余公里，天然气形成系统管网，进入居户，点火通气。

　　余姚城市天然气项目的投资建设方是余姚城市天然气公司（以下简称城市天然气公司）。2001年10月，余姚市人民政府市长办公会议决议，城市天然气公司是“余姚市天然气管网投资、建设、经营的惟一企业”。2002年1月，城市天然气公司登记注册，开始了全面的城市天然气管网建设施工。

　　这家以城市天然气工程建设、运营为经营范围的公司吸纳了三方投资：上海通达能源股份有限公司（以下简称通达公司）、余姚市建设局直属的城市建设投资发展有限公司、余姚市烟草公司直属的溢香公司。其中，通达公司拥有60％股权，是余姚城市天然气公司的控股股东。

　　但是，2002年至今，围绕着余姚市天然气的投资建设，城市天然气公司与余姚市建设局之间展开的一系列博弈，将城市天然气这一市政公用事业的市场化改革问题再次引入公共视野，引发了广泛关注和思考。

　　弈局

　　按照余姚市政公用事业的政府主管部门——余姚市建设局局长宋建勋的说法，建设局与城市天然气公司围绕城市天然气项目的博弈在合作伊始就存在。

　　“西气东输”的利好消息直接催发了余姚市建设城市管道天然气的决心。西气东输西起新疆东至上海，余姚市邻近上海，正好借“气”。在城市天然气建设运营方面有成熟经验的通达公司也看好这个市场，并开始酝酿进入余姚。

　　双方合作的政策契机是国家2002年全面启动的市政公用事业改革。当时，引入市场机制成为市政公用事业改革的主要内容，全国很多城市纷纷试水，此项改革涉及公交、供水、燃气等多个领域。通达公司通过当地一位人士的引荐，成为了余姚市天然气项目的投资建设商。

　　但是，建设、经营余姚城市天然气的未来公司是个什么样子，建设局和通达公司各有想法。建设局认为，天然气供应是市政公用事业，公司应该由余姚市国有控股，民营企业通达公司作为股东参与进来；通达公司则认为自己应该对新公司绝对控股，这样才能保证自身经济利益的实现。

　　后来的谈判结果是，余姚城市天然气公司以1000万元注册资金成立，通达公司占60％股份，属控股股东；余姚市建设局直属城市建设投资发展有限公司、烟草公司直属溢香公司各占20％，属国有股份。

　　双方更大的博弈在城市天然气公司刚开始运营时又产生了，“棋子”是工程配套建设费，这枚棋子至今举而不定。

　　工程配套建设费（以下简称配套费），有的城市称为“天然气管道初装费”，系天然气建设方以“天然气管网建设”名义向天然气用户收取的一笔费用，“统一用于天然气工程的建设、维护、管理等”。这项收费自施行以来虽争议不断，但已经成为开通天然气的各大中城市通行的运作办法。

　　作为投资建设方的城市天然气公司，向余姚天然气用户收取每户3000元的“配套费”。2002年11月，余姚市发展计划局、财政局、建设局联合发出余计价（2002）100号文件，规定工程配套建设费按《浙江省预算外资金管理条例》进行收支和管理，实行财政专户储存，专款专用；余姚城市天然气公司从市发展计划局申领收费许可证后，凭证代收代办工程配套建设费，并向交费用户开具行政事业性收费凭证。

　　但是，自2002年开始城市燃气市场化改革以来，无论国家建设部、财政部还是国资委，对“配套费”实质的收费主体及具体的操作规范，以及所形成天然气管网的资产性质，一直没有明晰的法律界定。

　　余姚市的实际情况是，城市天然气公司并没有严格按照“收取配套费—上缴建设局财政专户—获得建设局下拨款项”的规定运作，而是将收取的配套费直接用于天然气管网工程的建设。对此，城市天然气公司董事长刘步若的解释是，管网工程前期建设对资金流转的要求高，无法等待“上缴—下拨”的时间差，就做了这样的处理。

　　对此做法，余姚市建设局采取了“默许”的态度，在2002年11月—2005年8月间，余姚城市天然气公司累计共向天然气用户收取配套费5000多万元，在向天然气用户开具收费凭证后，就将款项直接使用了。

　　2005年8月，这种“暧昧”的局面结束了。余姚市建设局发函要求余姚城市天然气公司，将收取的配套费“必须每笔随同发票直接交入局计财科，进入建设局账户，然后次月5日前按规定划拨给公司。”

　　城市天然气公司开始将代收的配套费上缴，但累计上缴200余万元后并未获得划拨。“为了工程建设，我们就不上缴了。”刘步若说。

　　建设局和城市天然气公司关于配套费的博弈就这样在“交”与“拨”的反复中一直未曾间断。直至双方在2006年2月陷入了僵持：建设局此时到城市天然气公司收走了所有行政事业性收费凭证，因为无法在收费后向用户开具凭证，城市天然气公司停止了收费。2005年5月，建设局直接派人进入城市天然气公司的收费营业厅收费，城市天然气公司退了出来。

　　关于配套费的“说法”，让人费解的是这样一份政府文件：2003年7月，余姚城市天然气公司向余姚市建设局、财政局申请将工程配套建设费“划块”，其中一部分作为工程建设资金由该公司直接用于天然气管网工程，以结束令人担忧的“暧昧”状况，明晰配套费的性质。很快，上述两局联合作出行政批复：向每个用户收取的3000元工程配套建设费被划为两块，“1550元作为公司营业外收入入账”，另外的1450元作为余姚城市天然气公司向余姚市建设局的“借款”进行财务处理，而“借款”是“建设局财务科当时的口头意见”，刘步若告诉记者，后来的公司账务处理一直是这样进行的。

　　题解？

　　对于余姚城市天然气项目目前的“弈局”，多位分析人士都认为，其核心是市政公用事业如何进行市场化改革的问题。具体而言，就是余姚城市天然气可否进行市场化改革？市场化改革的方向是怎样的？市场化改革的核心内容——产权如何界定？

　　自中央在十五大上确立调整国有经济布局和结构的战略任务以来，一度陷入困境的市政公用事业成为国有经济改革的一个焦点。特别是近年来，我国城市建设发展很快，需要大量建设资金，以城市污水处理为例，用于管网建设、污泥处理处置、旧厂改造、再生水等项目的建设资金非常庞大，仅靠政府筹措困难重重。于是，对市政公用事业进行市场化改革，引入外部资金（主要是民营资金），合资、合作或者独资建设市政公用事业就成为适时之选。

　　进入市场公用事业的民营资本同样面临着建设资金的难题。我国现行法律禁止城市天然气管网用于抵押贷款，与民营资本合作的地方政府又不愿为企业提供担保以申请国际贷款，于是，一度依靠贷款进行“供血”的民营企业进入市政公用行业时往往陷入资金困境。

　　余姚城市天然气公司的观点是，“配套费”可以解决资金困境。事实上，在“天然气进入千家万户”的“好消息”之下，政府、企业、用户三方都“心甘情愿”的配套费确实在相当程度上解决了资金问题。

　　但是，“配套费”及依靠配套费建设形成的天然气管网资源属于谁，这成了一个棘手问题。

　　余姚市建设局的主张是，天然气配套费来自城市天然气用户，属于全民所有；配套费形成的天然气管网资源自然属于国有，应由建设局代表市民进行国有管理。同时，建设局针对余姚城市天然气公司对管网所有权的主张，通过其法律顾问提出了这样的对抗意见：根据杭州市公用事业监管中心（隶属于杭州市城市管理办公室——编者注）发出的监管月报，“（杭州市）沁雅花园的用气纠纷凸显了目前非国有企业经营管道燃气的法律空白。作为公共资源的地下燃气管道应当属于国有还是属于企业所有已经在一定程度上影响了余杭、桐庐、临安等地的燃气事业发展。”“由于企业收取配套费、开户费等之后，管道等也作为企业的固定资产，势必会形成企业不必支付任何费用，却可以得到双倍的价值——管道等固定资产以及收益甚至高于管道等设施的开户费、配套费，引进的资金实际上不但没有支持地方的发展，反倒大量吸取当地的资金、资源。”

　　而余姚城市天然气公司则在主张天然气管网所有权不得肯定的时候，又提出了这样的变通之法：由于城市天然气公司在收取费用后承担了向用户提供长期服务的义务，为了确保企业在后期服务中具有相应的资金来源，城市天然气公司和余姚市建设局双方应该遵守财政部2003年5月30日颁布《关于企业收取的一次性入网费会计处理的规定》。此《规定》指出，提供公共服务的企业在向客户提供各种管道、网络等接口服务之初，按照国家有关部门批准的收费标准和合同约定在取得入网费收入时，应将收入记载为“递延收益”科目，按合理的期限平均摊销，分期确认为“收入”。

　　对此争议，特许经营专家、建设部政策法规司副司长徐宗威此前接受媒体采访时表示，在市政公用事业的市场化改革中，产权改革不能“包治百病”，必须采取“慎重态度”；产权改革应该与市政公用事业改革的目标、企业的利益、政府对公共利益和公共安全的控制力等这些方面获得协调、平衡；地方出让产权中应保护好公共利益和国有资产。

　　中国社会科学院法学所郭殊博士在接受中国经济时报记者采访时进一步认为，政府应当是市政公用事业的投资主体，这样才能保证公民缴纳税费后获得相应的公共产品和公共服务。但是，引进更具信托能力的公司来经营市政公用事业是可行的，无论BOT（建设—经营—移交）、TOT（移交—经营—移交），还是专授特许经营权的方式，都是可行的。

　　但是，作为以营利为最高目标的企业，如何获得尊重、实现自身经济利益是企业始终关注的重心。“市政公用事业的长期性、稳定性，以及一定程度上的特许经营性，是可以保证企业利益的”。2002年至今，来自相关研究机构的多份报告都证实了这一点。

　　在这个“弈局”中，城市天然气公司认为自己没有得到“起码的诚信和尊重”。进入余姚市场之初，城市天然气公司曾获得市政府“余姚市天然气管网投资、建设、经营的惟一企业”的承诺，并以市长办公会议纪要的形式下达给各相关政府部门，随后，余姚城市天然气公司正式注册登记。但是，2006年6月22日，余姚市建设局直属城市建设投资发展有限公司，也就是城市天然气公司的股东之一，在余姚独资成立了一家“余姚城市燃气供应有限公司”，建设局局长宋建勋任董事长，这实际上违背了余姚市政府的上述承诺，将本已错综复杂的城市天然气公司与建设局的矛盾引向了更深处。

　　就此，中国政法大学行政法学博士许槐南对中国经济时报记者重申了行政法的“信赖保护原则”：信赖保护原则要求政府遵守和履行承诺，不能出尔反尔，说话不算数，不得擅自改变已经生效的行政行为。政府不能以政策变化、工作失误或经验不足为由随意收回、变更或撤销已经做出的承诺。信赖保护原则的基础是公众对国家和国家权力合法性的信任，这种信任是政府维护公共安全、社会稳定的重要条件，所以应受到法律的有效保护。公众信任如果不能受到保护，公民权利、公共秩序乃至整个社会都会处于不稳定、无序、多变的状态。

　　就目前余姚城市天然气公司的实际运营情况来看，企业一直处于亏损运行的状态，主要原因是目前的燃气价格机制。作为城市天然气投资、建设、运营企业，余姚城市天然气公司向余姚天然气管道供气，气源来自其为股东之一的新疆广汇公司，加上陆路运输的高昂成本，仅天然气供应一项，就使得城市天然气公司一直处于亏损运营状况。

　　另据相关调查统计数据，目前大多数城市的政府核准气价构成中，只包括原材料价格、运输费用和一部分设备检修、维修费，没有包括燃气企业换代、管网折旧、正常利润及扩大开发市场的经营成本。

　　对于燃气供应造成的企业亏损，余姚市市长办公会议纪要曾多次承诺要采取措施给予弥补，但直至双方争议陷入僵持之时，仍未就此问题与城市天然气公司协调制定出合理的具体补偿方案。