王育琨

　　国务院总理温家宝9月27日主持召开国务院常务会议，严肃处理郑州市违法批准征收占用土地14877亩建设龙子湖高校园区问题。2005年，国土资源部对郑州市违法批准征收占用土地问题进行调查，并报经国务院同意，要求郑州市纠正土地违法行为。但经河南省及郑州市政府有关会议决定，郑州市没有进行整改，还继续扩大违法征占土地，已造成生米成熟饭之势。

　　国务院总理主持会议对郑州违法用地的定性，意义特别重大，这里涉及房地产体制的核心地带，预示我国土地资源配置的支配权力结构的重新调整。

　　郑州14877亩违法用地不是一个特例，而是中国当下一种普遍现象。1999年新《土地管理法》实施以来，据国土资源部统计，全国的土地违法案件查处情况中，省市政府违法立案比例数为20%，所涉及的土地面积要达到60%。经济学家张五常日前在一次报告会上说，他经过两年时间的基层调研发现，中国权力的实体在县政府。理由是县政府掌控着土地资源的支配权。而按照土地法，县政府只是一个执行机构，并不具备土地征用的决定权。是经济学家错了，还是我们的体制的确如此？

　　县政府作为土地征用的实体执行机构，具有上级政府所不具备的权力优势。他们的途径多种多样：或者通过修改总体规划和土地利用规划，或者通过“生米成熟饭”的既成事实，或者通过招商引资特例特批，或者通过默认镇、村基层组织的违法用地实现着对土地财富的支配权力。郑州龙子湖高校园区的违法占地，只是在所有违法用地形式中最为正统的一种，即以市政府的区域总体规划修订为龙头，以地方产业结构调整为旗帜，以省市政府正式会议决定为基准。

　　在西方，城市总体规划和区域控制详规经过立法机构通过，便成为城市开发建设所依赖的“规划公器”。在中国，规划不是公器，城市的总体规划和详规是城市政府独立掌控的资源。一块工业用地，经过权衡可以变为住宅用地或是商业用地，容积率可以从0.5变成1、3、5……一切都在因地制宜的旗帜下完成，而同样一块地，建楼房1万平方米和建5万平方米的收益差距，显而易见的巨大。变更项目规划条件，几乎成了一个独特的无本万利的行业。

　　城市政府的规划权，常常被区县政府所侵蚀。区县政府本身没有规划权，但是它们通常通过违章建筑遭受罚款的方式，获得正式准生证。一个城市调查显示，有2/3的建筑，是在区县政府支配或默许下的非法建筑。郑州违法占地案例，具体展示了当下中国财富支配的权力结构。在这种权力结构的核心部位是市县政府。市县政府既可以利用城市总体规划和详规，实现对土地“因人制宜”的分配，又可以通过“以罚取规”的形式，造成既成事实。城市规划国土部门，也因此成为一个地方的实权部门。

　　这次总理亲自查原因，这是国之幸事。许多事，只要最高领导层真正认识到问题的所在，我们体制的启动与执行力还是不容置疑的。但涉及最重要的土地财富支配权力的重新划分和基本制度建设，过程会充满了曲折。（作者系首钢企业研究所所长、前国务院发展研究中心研究员）