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特邀嘉宾
姜明安:北京大学法学院教授、公法研究中心主任
张成福:中国人民大学公共管理学院副院长、教授
孙南申:复旦大学法学院院长、中国国际私法学会副会长、教授
姜明安:在私法中引入公共利益的概念，是现代社会民主、法治国家的普遍做法。(图一)
张成福:在很多情况下，有些政府部门有可能借口公共利益来侵害公民的权利，因此，要思考公共行政是否保障了公民的权利等问题。(图二)
孙南申:目前，要解决的主要矛盾，并不是国家利益与私人利益的冲突问题，而是部门利益、开发商利益与私人利益的冲突问题。(图三)
刚刚闭幕的十六届六中全会为今后一个时期构建社会主义和谐社会勾勒了“路径图”。实现利益和谐是构建社会主义和谐社会的重要内容。利益和谐内容多多，其中，公共利益与私人利益的和谐问题，随着诸如“强制拆迁”等一些事件的时有发生，正逐步成为人们关注的热点。
江苏的“铁本事件”，湖南的“嘉禾事件”……近年来媒体披露的这些事件往往都打着一个动人的旗号:为了“公共利益”的需要。那么，到底什么是公共利益？哪些属于公共利益的范畴，究竟该由谁说了算？公共利益为什么会成为一些地方政府侵害私人利益的招牌和“护身符”？如何实现公共利益与私人利益的和谐？本期话题，特请专家就这些问题作些解答。
十六届六中全会为今后一个时期构建社会主义和谐社会勾勒了“路径图”。目前，很多地方政府，为解决公共服务不足与人民日益增长的公共服务需求之间的矛盾，正大力推进公共交通、公共设施等公共服务建设。随之而来的，为公共利益而进行的征地、拆迁、补偿等问题成为人们关注的热点，其中焦点集中在:到底什么是公共利益、本是为公众谋福祉的“公共利益”缘何被一些人异化为商业开发、侵犯私人利益的“幌子”，如何实现公共利益与私人利益的和谐等问题上。妥善处理和解决这些矛盾与问题，对全面贯彻落实十六届六中全会精神，大力构建和谐社会，尤为重要。
何为“公共利益”？
主持人:近年来，一些地方政府动辄以“社会公共利益需要”为由，征收、征用私人财产，借用“公共利益”之名，行“商业拆迁”之实的事例时常见诸报端，致使公共利益与私人利益的关系出现了诸多不和谐因素。请问，到底何为“公共利益”？
孙南申:公共利益，顾名思义，其受益主体应当是社会公众，使社会公众得到利益，或与全体公众有利益关系。社会公众是作为整体而言的，而不是仅针对某个特定行业或部门的群体。
张成福:早在1936年的时候，美国教授Herring，写了一本书叫《公共行政与公共利益》，他在公共行政学的历史上，首次提出了在美国如何超越利益集团及对公共政策和公共领域的控制等问题。在中国，公共利益问题现在已成为公共行政实践当中一个很大的挑战。
在目前公共行政学的大部分著作当中，我们看不到公共利益这样的话题。我们谈建设服务型政府，转变政府职能，从中国几十年的实践来看，最大的东西不在于我们没有这一理念，而在于事实上我们无法超越我们自身的利益。所以，现在，中国公共行政最大的风险，就在于公共行政有可能变成追逐自我利益的一个领域。
有人说，“‘公共利益’是个大箩筐，私人利益都能往里装”，怎样看待这一说法？
主持人:在前不久第五次提交全国人大审议的《物权法(草案)》中有两个条款涉及了“公共利益”概念(参见主题延伸二)，其中，公共利益的界定问题成为了《物权法》草案的争议焦点。有人说，“公共利益”是个大箩筐，什么东西都能往里装，这是否说明“公共利益”这个概念本身具有模糊性？
张成福:关于公共利益，有各式各样的说法。我介绍三种说法:一种说法，认为公共利益是一个政治浪漫主义，不可能有真正的公共利益，讲公共利益，完全是搞“政治浪漫”。另外一个观点，认为公共利益是“披着羊皮的狼”，是一些人为了达到自己目的的一个借口，我做这个事情是为公共利益着想，实际上是披着羊皮的狼。另外一个观点是美国一位教授提出来的:公共利益是政治的迷思，认为这个东西永远是说不清楚的。
孙南申:按一般理解，公共利益事关国家或地方的重大社会安定或经济利益。但是，我国现有立法，包括这次《物权法》草案均未给社会公共利益下过明确定义。对于哪些事项属于公共利益，哪些行为符合公共利益需要，最高人民法院亦未进行过司法解释。因此，公共利益这一概念本身具有不确定性与模糊性。近年来，不少涉及公权与私权冲突的行政诉讼案件，尤其是政府部门行使权力中实施的有争议的行政行为，都与公共利益相关，争议的焦点往往是政府部门的行为是否属于公共利益需要。
也正因为如此，公共利益的界定十分必要，正是因为目前立法上的定义不明确会为滥用公共利益留下空间，公共利益与商业利益之间并无明显边界，难免将商业开发、旧城改造、经济发展与公共利益混为一谈。对公共利益缺乏立法定义，意味着对公共利益需要的权力行使与解释缺乏有效的制约，可能导致地方政府越权或者行政权力滥用，为部门利益或开发商利益服务。因此，对公共利益进行立法定义，有利于个体利益与公共利益关系的正确定位。重要的一点是必须把部门利益、集团利益、国家机关自身利益与公共利益区别开来。
公共利益本是公法中的一个概念，将其引入私法，会不会成为伤害私权的“合法性理由”？
主持人:“公共利益”本是公法中的核心概念，现在将它引入到作为私法的《物权法》之中，这是否符合法治原则？会否导致对公民权利、利益的侵害？
姜明安:在私法中引入“公共利益”的概念，这是现代社会民主、法治国家的普遍做法。它不仅符合法治原则，而且是现代法治原则的必然要求。只有引入“公共利益”概念，才有可能解决现代社会个人权利、自由与国家利益、社会利益经常可能发生的矛盾和冲突，才能防止个人权利、自由不适当的膨胀和滥用，损害国家的、社会的利益和他人的权利和自由，也才能保证在国家、社会因安全、秩序、发展等需要而必须适度限制或损害个人权利、利益时，个人在国家给予适当补偿后能够容忍这种适度的限制或损害。
但是，“公共利益”概念引入私法，也确实存在很大风险:它可能导致公权力不适当的膨胀和滥用，严重损害公民个人的权利和自由。这种情况已经发生了，而且还在发生着，如前几年湖南发生的“嘉禾事件”、一些地方的“野蛮拆迁事件”，以及许多地方发生的违法征地、占地事件和违法关闭民营企业等事件，这些事件都是打着“公共利益”的旗号进行和实施的。因此，要防止和避免这种风险，必须对私法中引入的“公共利益”概念进行必要的限制，我们对之也要有正确地理解。
主持人:该如何对“公共利益”进行限制呢？
姜明安:对“公共利益”限制的途径有三:其一，界定“公共利益”的标准和范围，明确什么是“公共利益”；其二，确定认定“公共利益”的方法和程序，明确由谁判断、认定和怎样判断、认定“公共利益”；其三，确定处理公共利益与私人利益关系的准则，明确只有在什么条件下公共利益才能优于私人利益(公共利益优于私人利益不是无条件的)，才能限制或损害私人的利益以及能在多大程度上限制或损害私人的利益。
判断是不是公共利益的基本标准是什么？
主持人:关于“公共利益”的标准和范围，有人认为根本无法确定，因为“公共利益”是一个完全抽象的不确定概念。怎样看待这一观点？
姜明安:这一观点是不正确的和有害的:如果“公共利益”完全没有客观标准，任凭公权力主体解释和界定，公民的权利和自由将不复存在。当然，目前“公共利益”的确是一个没有严格、确切标准和范围的不确定法律概念。但“没有严格、确切标准和范围”不等于没有标准和范围。
“公共利益”的基本标准是其“公共性”，即该利益是相应社会共同体(社会共同体可以是国家、地区、社会组织，乃至地球村)全体成员或大多数成员的利益，而不是个别成员或少数成员的利益，例如，同样是征地和拆迁，一些政府官员是为改造城镇危房、改善乡村交通道路条件，或者是为了建学校、修福利院等，而另一些政府官员是为制造“政绩”或满足开发商的赚钱愿望而搞权钱交易，这怎么判别呢？某种利益是不是“公共利益”，我们当然不能只看行为者自己所作的主观目的宣示，而要通过分析其行为内容、行为过程和行为客观结果(是否为相应社会共同体全体成员或大多数成员提供福利)的而找出问题的答案。
关于认定“公共利益”的方法和程序，这也许比界定“公共利益”的标准和范围更为重要。因为什么行为最终对社会共同体全体成员或大多数成员有利(即“公共利益”)，公权力主体往往难于在行为前准确判断(即使他想追求“公共利益”)，但社会共同体每个成员对相应行为是否符合自己的利益则比较容易判断。因此，公权力主体在实施公权力行为前，应先通过一定方式、途径，如网络、媒体、座谈会、听证会、论证会等，征求和听取相应社会共同体的意见，看他们同不同意、高不高兴实施该行为，由“公共利益”的“主人”自己来判断和认定相应公权力行为是不是符合自己的利益(即“公共利益”)，也许这是发现和识别“公共利益”的最好的方法和程序。
公共利益与商业利益是不是相排斥？
主持人:现在，“公共利益”已成为不少商业开发，过度征收和权力寻租的保护伞。所以，有专家建议《物权法》草案中应该通过规定一些必要的程序与制度防止“公共利益”的滥用。公共利益与商业利益是必然矛盾的吗？
孙南申:在界定公共利益时应将商业目的排除在外，但并非排除商业利益。因为公共利益需要的结果也可以带来商业利益，例如:为了促进地区经济发展，地方政府实施城建改造和交通项目，就不单纯是商业目的问题。商业目的不针对公众，只针对特定主体。在这里，商业利益只是公共利益需要的结果而非出发点。
确定公共利益的主体不限于政府部门，无论是公共利益的界定，还是公共利益的补偿，都应为公众提供充分的参与机会。换言之，公共利益的认定主体不能仅限于政府部门，还应有公众(尤其是受损主体)和独立的专业人士参加，其形式可借鉴国外的重大事项决策听证程序。
对公共利益的具体确定，是指政府部门所采用的征用措施或者某项建设是否为了公共利益需要的说明或证明。如果能直接从现行法规中找到依据，则可不必再举行听证程序。
补偿的标准应当公平与合法，第一，合法与不合法的征用所给予的赔偿，两者的标准是不同的；第二，出于商业目的的征用应按市场价补偿，非商业目的征用则按合理标准补偿，两者标准亦不同。所以关键还在于赔偿标准问题。对合理补偿的标准，应当明确这样一项原则:出于商业目的征用，合理补偿应解释为按市场价格给予补偿，反之，非商业目的的征用，合理补偿意为适当的补偿。
在界定公共利益时，必须将国家机关自身利益与部门利益予以排除。符合部门利益的行为意味着受益主体的特定化与专向性，当然不能代表社会公共利益，国家机关的自身利益也不代表社会公众利益。公共利益的设定不应出于商业目的，这一区分的重要意义在于防止官商联合滥用公共利益。
当公共利益与私人利益发生冲突时，是不是一定要“公共利益优先”？
主持人:在谈到公共利益时，人们比较关心的一个问题是如何处理公共利益与私人利益的关系。一般认为应坚持“公共利益优先”，是否绝对如此？如何实现公共利益与私人利益的和谐？
姜明安:这种认识和行事方法虽然不能说不正确，但却存在片面性，不能绝对化:第一，公共利益与私人利益在大多数场合应该是统一的、一致的。在这样的场合，不存在何者优先的问题，慢待了私人利益也就慢待了公共利益，否定了私人利益也就否定了公共利益；第二，在某些场合，公共利益与私人利益确实会发生冲突，但若公共利益价值相对较小，而私人利益价值相对较大(如生命、自由、人格尊严或重大的财产利益等)，如属这种情形，“公共利益优先”应不适用；第三，有时，公共利益与私人利益会发生冲突，而两者价值又难分高下，在这种情况下，是否只能适用“公共利益优先”而无其他选择呢？这也未必，因为人们在处理实际问题时，往往有多种方案可供选择，公权力主体在这种情形下除了有“公共利益优先”的方案可选择外，还要看看是否尚有“公私兼顾”(“双赢”)的方案可供选择。公权力主体只要不死抱“左”的成见，不做那种凡事不调研、不论证、不找寻多种方案和在多种方案中进行选择，而任意决策、轻易决策的懒人，往往会在似乎“山重水复疑无路”，只能“公共利益优先”和牺牲私人利益的时候，突然发现“柳暗花明又一村”，找到“公私兼顾”和“双赢”的新方案、新路径。当然，如果确实没有别的选择了，私人利益还是应服从公共利益，这是我们的基本价值观。
孙南申:公共利益高于个体利益，所以在两者发生冲突时，对个体财产的征用具有合法性与正当性。正是基于这一原则，各国法律都赋予国家机关出于公共利益需要时征用或征收私人财产的权力。
当国家机关或政府部门以出于社会公共利益需要为由而对私有财产采取征收或征用措施时，其争议并不在于为了公共利益应否对私有财产实施征用，而在于这种征用行为(例如拆迁)是否确实为了社会公共利益，如果是，公众则可接受，否则就是滥用社会公共利益。
公共利益能同国家利益划等号吗？
主持人:公共利益与国家利益、集体利益、社会利益是同一个概念吗？如何把公共利益与部门利益、国家机关利益区别开来？
姜明安:
公共利益是一定社会共同体全体成员或大多数成员的利益。国家和集体均是社会共同体的一种。在这个意义上，国家利益、集体利益都是“公共利益”。但是，就它们之间的整体关系而言，国家利益、集体利益与公共利益却存在着重要区别:第一，社会共同体是各种各样的，有大共同体和小共同体之别。小共同体的“公共利益”相对于大共同体而言，就不一定是公共利益，除非二者完全一致。例如，一个地区、一个单位、一个组织的“公共利益”(集体利益)相对于国家的“公共利益”(国家利益)，就不一定是公共利益，而是局部利益。第二，国家、集体都是通过一定的机关、机构和人员运作的，这些机关、机构和人员在代表、主张相应共同体“公共利益”(国家利益、集体利益)的同时，有时会渗入这些机关、机构和人员的单位利益或个人利益，从而使其代表、主张的“国家利益”、集体利益不一定完全是相应共同体(国家、集体)全体成员或大多数成员的“公共利益”。就政治意义的国家而言，其主要代表的更只是统治阶级的利益，而非全体公众的“公共利益”。
孙南申:国家利益与公共利益两者间交叉重叠，但又不完全等同。两者之间有所区别，不能互用，否则立法中就会采用“国家利益需要”而不是“社会公共利益需要”的用语了。国内有的学者认为在界定公共利益时，应将两者加以区分，因为国家也有商业利益，这当然有一定道理。但目前要解决的主要矛盾并不是国家利益与私人利益冲突或矛盾的问题，问题的症结所在是部门利益、开发商利益或机关自身利益与私人利益的冲突或矛盾。实践中对公共利益需要的滥用，主要指这部分利益，而不是国家利益。
思考公共利益，必须正视的十个问题
主持人:如果从公共行政管理的角度，思考公共利益问题，应注意哪些问题？
张成福:我们在思考公共利益的时候，有十个公共行政方面的问题，必须回答，如果我们认真的思考和回答了这十个问题，我们就有可能接近和实现公共利益。
这十个问题就是:第一、公共行政是否尊重人性的尊严？第二、公共行政是否保障了公民的权利？为什么要提这个问题？因为在很多情况下，政府部门往往有可能借口公共利益来侵害公民的权利，所以应该思考公共利益和公民权利到底是什么关系。第三个问题是我们的公共行政是否保护了多数人的利益？第四个问题公共行政是否贯彻了弱势优先的原则？我们的公共政策、制度方方面面是不是遵循了弱势优先？第五个问题公共行政是否超越了特殊的利益集团的利益？第六个问题是公共行政是否超越了行政部门自身的利益？在我看来，我们转变公共服务职能也好，建设服务型政府也好，最大的挑战在于我们的权力部门化和部门的利益化。我们强调依法行政，必须因善法而行政，恶法根本就不是法。第七个问题是公共行政是否超越了地方的利益？第八个是公共行政是不是我们超越了短期的利益？如果我们不能超越短期利益和地方利益考虑的话，那么，结果必定是对长期利益和公共利益的损害。第九个问题是公共行政是否尊重科学与理性？第十个问题是公共行政的过程是否具有更大的开放性？我个人认为，对这十个问题的回答，很大程度上与我们对公共利益的维护有关系。
如何保证和维护公共利益的实现？
主持人:如何保证公共利益的实现？
张成福:公共利益的实现需要有某种制度性的安排，在这里我提出两种制度安排。一种是正式的制度安排；一种是非正式的制度安排。所谓正式的制度安排，我们公共利益实际上不是谁来说某个东西就是公共利益，公共利益产生于我们这个社会制度性的对话过程当中。这个过程是十分重要的，其中，最起码要保证四个方面，一个是informing citizen，即充分保证公众的知情权。第二个是repressenting citizen，即真正的方方面面代表公众。第三个是在公共政策的制定过程当中，能够改变我们传统意义上所谓的专家规划，真正实现公共政策的社会公正。最后一点，必须保证公民有机会，有渠道，甚至直接介入到公共利益的提供当中去。当然非正式的制度安排，最终是靠公共行政者的伦理自觉性。
主持人:感谢各位支持本期“热点话题”。
图四:以公共利益为名，行强行征地、拆迁之实的事件近年时有发生。
图五:努力在公共利益中，挤出一份羹，是权力寻租者的普遍心态。 | |
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