《瞭望》文章：制度保障移民权益

　　文/《瞭望》新闻周刊记者陈泽伟王勉

　　《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（以下简称《意见》）于7月1日正式实施，《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（以下简称新条例）也于9月1日正式施行。

　　这两大关于水库移民的重要政策出台，是中央在让广大移民共享改革发展成果理念的指导下，帮助水库移民脱贫致富，促进库区和移民安置区经济社会发展，进一步促进社会和谐的重要举措。

　　着眼解决水库移民难题

　　“先进的电站、落后的库区、困难的移民”，是我国目前部分地区水库移民不容乐观的现状。上世纪50年代以来，在我国经济建设中形成的水库移民有1600万人。由于种种因素，目前仍有一些库区和移民安置区基础设施薄弱，有相当数量的移民生产生活条件较差，一些移民甚至面临生存问题。据水利部门统计，在水库移民中，有800万左右属于贫困人口，占全国贫困人口总量的30.7%。

　　《瞭望》新闻周刊了解到，由于种种历史因素，影响水库移民稳定和生计的突出问题有三个方面：

　　一是征地补偿补助标准偏低，覆盖面小。现在高速公路、商品房开发等建设项目的征地补偿补助标准有了较大幅度的提高，与之相比，水库征地补偿补助标准偏低。

　　同时，补偿标准不统一。1999年修订施行的土地管理法规定，土地补偿费安置补助费的标准是年产值的10～16倍。在水库实际征地中，政策操作往往有随意性，缺乏科学依据。实践中出现了一个工程一个补偿补助标准的问题，甚至同一地区、同一项目补偿补助标准也不统一。

　　补偿补助范围也偏小。例如，水库淹没线上剩余资产（土地、林木等）的处理不明确。广西天峨县移民原来沿河开垦了不少滩涂地，一年内大部分时间都可耕种，如果不修电站，可用来补贴生活。按照现行移民政策，这些资产未列入赔偿范围。

　　二是安置移民仍存在生活困难、发展不足的现象。一些水库移民耕地缺乏，生存空间狭小，发展能力严重不足。如湖南省是我国水库移民第一大省，水库移民已达261万人，他们的人均耕地仅为0.4亩。其中，人均耕地在0.3亩以下的有58万多人，0.1亩以下的有22万多人。

　　库区和移民安置区基础设施仍然落后，发展条件较差。以广西为例，2434个移民建制村中，仍有1002个不通机耕路，88个不通电，1369个没有卫生室，92万多移民饮水困难，1.6万适龄儿童因贫困失学。

　　由于库区移民发展不足，与非库区反差越来越大，移民群众心理失衡，容易影响社会稳定。

　　其三，移民后期扶持力度不足。据调查，中央直属水库的移民后期扶持虽然年限较长，但扶持金额十分有限。如一期扶持10年（1984～1994年）人均仅为658元。同时还存在资金拨付滞后、管理环节繁琐、管理成本过高、时效性不强、资金使用方式单一等问题。“六年规划”的扶持资金虽有所增加，但力度仍然不够，6年人均仅2500元。

　　由于政策制定不够科学，在执行中部分库区的后期扶持还出现了“扶富不扶贫”现象，进一步拉开了库区贫富差距。如有的库区提前启动的后期扶持资金把重点放在生产项目上，但前提条件是被扶持方要投入80%，这显然难以惠及每一个移民。

　　政策出台严谨求实

　　面对我国水库移民生存发展中存在的种种问题，中央提出统筹解决的思路，并以此为原则重新修订了相关政策。

　　《瞭望》新闻周刊从国家发展和改革委员会、水利部、国务院法制办等有关部门了解到，自2004年起，新条例的修订经历了多个过程。水利部会同有关部门在认真总结实践经验的基础上，根据土地管理法和水法有关规定，起草了现行条例的修订草案，报请国务院审批。

　　国务院法制办在修改审查工作中，先后五次征求了有关部门和省级人民政府意见，多次到地方调研。在此基础上，会同有关部门对修订草案进行了反复的研究、协调和修改，报国务院常务会议讨论通过。

　　新条例共8章63条，从保护移民合法权益、维护社会稳定的原则出发，明确了移民工作管理体制，强化了移民安置规划的法律地位。特别是对征收耕地的土地补偿费和安置补助费标准、移民安置的程序和方式、水库移民后期扶持制度以及移民工作的监督管理等问题作了比较全面的规定。

　　据国家发改委、水利部、财政部等有关部门负责人介绍，在加快修订新条例的同时，2005年，国务院在四川省开展了大中型水库移民后期扶持政策调整的试点工作。与此同时，发改委会同水利部、财政部等21个部门和单位组成联合调研组，深入库区，走访了数以千计的移民户和基层干部，广泛征求有关方面专家和地方的意见。在此基础上形成了完善大中型水库移民后期扶持政策的意见，报经党中央、国务院审议同意后，国务院正式印发了《意见》，并召开了新中国成立以来第一次全国水库移民工作会议，对新的水库移民后期扶持政策作出了全面部署。

　　今年6月，发改委、水利部、财政部联合召开了贯彻落实《意见》的工作会议，对下一步工作进行了部署。7月，经国务院批复，全国大中型水库移民后期扶持政策部际联席会议制度建立。在联席会议的领导下，各地克服时间紧、任务重等困难，抓紧编制后期扶持政策实施方案。截至目前，联席会议根据国务院授权，已经基本批复了各省（区、市）人民政府上报的实施方案，各地正在按计划、有步骤地开展后期扶持政策试点工作，预计10月份政策实施工作将陆续在面上推开。明年，完善后的水库移民后期扶持政策要进入正常运转轨道。

　　实现移民的合法权益

　　大中型水利水电工程建设的征地补偿、移民安置以及水库移民后期扶持，关系到全国广大移民的切身利益，关系到经济发展和社会稳定。此次修订后颁布实施的新条例及国务院出台的《意见》，意在实现移民的合法权益，改变“重工程、轻移民”和“重搬迁、轻安置”的观念，统筹解决相关难题。

　　在征地补偿补助制度方面，针对目前水利水电工程建设补偿补助标准偏低、标准不统一、范围偏小等问题，新条例作了一些新规定：

　　一是提高并统一征收耕地的补偿补助标准。新条例规定，大中型水利水电工程建设征收耕地的，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍。如果按照16倍的标准补偿补助，仍不能使移民保持原有生活水平的，经项目审批或者核准部门同意，可以进一步提高标准。也就是说，绝大部分水利水电工程移民今后都是统一按照16倍的标准进行补偿补助。

　　据了解，在南水北调工程等建设征地中，已经采用了16倍的补偿补助标准，实践证明效果较好，移民基本满意。

　　对于征收耕地以外其他土地的补偿补助标准以及被征收土地上零星树木、青苗的补偿标准，新条例授权按照工程所在省、自治区、直辖市的规定执行。

　　二是适当扩大对移民财产的补偿补助范围。根据近几年一些地方移民工作试点的经验，新条例规定：被征收土地上的附着建筑物，按照其原规模、原标准或者恢复原功能的原则补偿；移民远迁后，在水库周边淹没线以上属于移民个人所有的零星树木、房屋等，由于不在工程占地范围内，按照现行条例是不予补偿的，但考虑到移民不可能将这些财产带走，新条例将其也纳入了补偿范围；对于补偿费用不足以修建基本用房的贫困移民，还要给予适当补助。

　　在安置问题上，新条例明确规定：由于农村移民没有最低生活保障，一旦失去土地，就会失去赖以生存的根基，因此，新条例特别强调对农村移民应当坚持农业生产安置为主，保证移民拥有与安置区居民基本相当的土地等农业生产资料。

　　此外，针对目前移民工作中存在多头管理、职能不明、责任不清、力量薄弱等问题，新条例明确规定，移民安置工作实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制；针对实践中个别水利水电工程在移民安置工作中方法简单、忽视甚至损害移民合法利益等问题，新条例明确规定：加强监督管理，确保法律制度得到切实遵守。

　　新条例还规定了规范移民安置规划的编制程序，强化移民安置规划的法律地位；创新移民安置工作方式，规范移民安置资金的支付程序；明确移民安置形式，加强安置资金的使用管理；提高移民对安置工作的参与程度，切实保护移民权益等制度。

　　三是加大了后期扶持政策的扶持力度。过去的水库移民后期扶持政策有的只针对中央直属水库移民，有的只针对水电移民，扶持标准差异较大，扶持期限长短不一，政策不协调、不统一。为此，《意见》主要在五个方面进行了完善：

　　明确扶持范围。明确后期扶持范围为大中型水库农村移民。

　　统一扶持期限。统一确定为20年。即对2006年6月30日前搬迁的纳入扶持范围的移民，从今年7月1日起再扶持20年；对7月1日以后搬迁的纳入扶持范围的移民，从其完成搬迁之日起扶持20年。

　　提高扶持标准。对纳入扶持范围的移民每人每年扶持600元。这个标准由中央统一制定，各地不得自行确定其他标准，以免造成新的不平衡。

　　完善扶持方式。尽量“直补到人”，用于移民生产生活补助；也可以实行项目扶持，用于解决移民村群众生产生活中存在的突出问题；还可以采取两者结合的方式。

　　加大项目扶持。重点是加强库区和移民安置区基本口粮田及配套水利设施建设，加强供水供电、交通通信和社会事业基础设施建设，加强库区生态建设和环境保护，加强移民劳动力就业技能培训和职业教育等。《意见》指出，必须继续从其他渠道积极筹措资金，加大项目扶持力度。为搞好项目扶持，必须切实做好项目规划，以此作为国家安排扶持资金和项目的前提与依据。项目的确定要坚持民主程序，尊重和维护移民群众的知情权、参与权和监督权。