体系减灾应急管理模式“3＋2”

　　《北京市“十一五”期间城市减灾应急体系建设规划》日前出台。《规划》提出，北京城市应急体系建设计划用5年的时间，完成4大建设目标:即建设5大应急体系(应急管理组织体系、应急预案体系、应急信息共享交换体系、公众报警服务体系、法规政策体系)；建设7大应急机制(预测预警、信息报告、应急决策和处置、信息发布、社会动员、恢复重建和调查评估机制)；完成一批重点基础项目建设；逐步建立首都公共安全管理体系(推动公共安全领域管理体制、机制和法制的探索与研究，加强与中央驻京单位和本市周边省、自治区、直辖市的协调与沟通)。

　　其中，应急管理体系中确立了“3＋2”的应急管理模式(见图):“3”是指市级应急管理机构，区县应急管理机构以及13个专项应急指挥部；“2”是指市紧急报警服务中心和市非紧急救助服务中心。

　　记者获悉，作为《规划》核心部分的“三级应急体系”今年6月已经全部组建完毕，本月起，北京市应急指挥系统正式进入“职守应急”状态。

　　专家解读

　　国务院参事、原国家安全生产监督管理局副局长、北京市应急委专家顾问闪淳昌:

　　“减灾应急”到底是一个什么样的概念？闪淳昌用京广桥塌陷事件的应对案例作了最简单、直观的解释。“京广桥地面塌陷事件刚发生不久，有关部门就及时封锁跟事故有关的地区，一线警察迅速组织附近群众疏散，没有造成人员伤亡。在气候条件很恶劣的情况下，市政府各个部门以及相关单位在短时间内迅速组织修复了塌陷路面。而更值得一提的是，政府在第一时间就通过手机短信、电视、报纸、网站等媒体及时向老百姓发布信息，希望大家绕行堵塞地段，避免造成更严重的拥堵。从事件发生过程中的疏导，到事后的发布信息、抢修，政府的组织体制以及责任分工明确、协调，这正是体现了正在建设过程中的应急体系的作用。”

　　闪淳昌指出，北京包括全国不少大城市不断暴露出的城市安全问题、一次又一次上演的“悲剧”，说明迄今北京城市防灾减灾应急能力在一定程度上还很脆弱，也说明了防灾减灾必须要举“全市之力”。

　　预测重点防范11类29种突发公共事件

　　《规划》预测了“十一五”期间本市应重点防范的共计11类29种突发公共事件。

　　1.重大气象灾害(共6种)。主要指雨雪风雾等天气的次生危害形成的重大气象灾害，包括突发性地质灾害、水旱灾害、大风及沙尘暴天气、浓雾天气、冰雪天气、暴雨雷电天气。

　　2.传染病疫情(共1种)。主要指非典型性肺炎、流行性感冒、流脑和人间禽流感、鼠疫、炭疽、霍乱等传染病疫情。

　　3.植物危险性有害生物疫情和动物疫病(共2种)。包括口蹄疫、疯牛病、高致病性禽流感、布鲁氏杆菌病、奶牛结核病、狂犬病和林木害虫、有害植物的入侵等动植物疫病(疫情)。

　　4.生命线事故(共10种)。主要指与群众生活密切相关的水、电、气、热、交通等生命线事故，包括轨道交通运营突发公共事件、道路突发事故、桥梁突发事故、城市公共供水突发公共事件、城市排水突发公共事件、重大电力突发公共事件、燃气事故、供热事故、通信线路和通信设施事故、地下管线事故。

　　5.群体性上访事件(共1种)。主要指因城市居民拆迁、农村占地补偿、企业拖欠工资和经济纠纷等问题引发的群体性上访事件。

　　6.地下空间事故(共2种)。主要指大量工程建设和地下空间使用可能导致的地下空间事故，包括建筑施工突发事故、人防工程事故。

　　7.城市工业灾害(共3种)。包括危险化学品事故、矿山事故、核事件和辐射事故(事件)。8.火灾事故(共1种)。主要指大型生产企业、商业设施、超高层建筑群的火灾事故。

　　9.信息安全事件(共1种)。主要指由信息安全事故与高技术犯罪导致的航班延误、银行网上交易受阻、计算机病毒暴发、重要信息系统瘫痪、重要数据资料损坏，以及失密、窃密等信息安全事件。

　　10.恐怖袭击和重大刑事案件(共1种)。作为国家首都和国际大都市，本市发生突发恐怖袭击事件和重大刑事案件的可能性加大。

　　11.地震灾害(共1种)。北京地处Ⅷ度高地震烈度地区，有可能发生地震灾害。2006年至2020年，我国大陆地区处在一个新的地震活跃时期。

　　专家解读

　　中国科学院减灾中心主任、国家减灾委员会专家委员、北京市应急委专家顾问王昂生:

　　北京位于华北地区，属暖温带半湿润大陆性季风气候，地处Ⅷ度高地震烈度地区，水资源短缺，受多种气象灾害影响，存在诸多产生突发公共事件的自然条件。北京城乡发展不平衡，中心城区人口密集，经济、社会活动集中；城乡结合部流动人口多，管理比较混乱；远郊地区经济社会发展相对落后，存在诸多产生突发公共事件的社会因素。

　　据统计，“十五”期间，本市发生的主要突发公共事件多达42种，主要特点:综合性、连发性强，涉及面广，处置难度大；突发公共事件造成的损失重、影响大；由人为因素引发的事件成为主要的突发公共事件。

　　建设五年完成13个重点基础项目

　　《规划》提出，“十一五”期间要完成的13个重点建设基础项目包括:应急指挥平台、应急信息管理与辅助决策系统、图像监控和移动指挥系统、应急共享基础数据库、监测预警系统、应急信息共享交换服务平台、市紧急报警服务中心、市非紧急救助服务中心、应急信息异地容灾备份中心、市级专业应急抢险救援队伍建设、全市应急避难场所的规划与建设、开展城市危险源调查和事件风险评估、建立大型专用应急设备和救灾物资储备等。

　　26.3万探头服务应急指挥

　　“信息是应急指挥的重要基础，而监控探头是第一时间获取信息的重要途径。”王昂生介绍说，在俄罗斯体育场外黑寡妇爆炸事件中，政府方面正是利用了监控探头及时了解到信息，果断切断体育场内手机信号，从而暂时封锁了消息，避免造成体育场内4万人的恐慌以及随之带来的发生踩踏事件的可能。

　　《规划》提出了重点建设图像监控系统，并指出该系统建设以市公安局视频监控系统为基础，有效整合全市视频图像资源，在此基础上逐步加以完善，实现资源共享。

　　据了解，目前，全市已安装探头26.3万个，94％集中在金融单位、大学校园、饭店、宾馆、居民小区。全市正加紧在重要部位、公共场所、交通道路、城市重要基础设施安装图像信息采集设备。同时，整合现有图像资源，建立全市图像信息管理系统大平台。市应急委专项指挥部可与平台互通，随时调取资料。今年底前，地铁、过街天桥、地下通道等涉及公共安全的重要部位、公共场所、交通道路、城市重要基础设施，将按照统一标准安装监控探头。

　　为补充固定点位覆盖范围不足的问题，部分远郊区县政府要购置具备实时现场图像传输和无线通信功能的移动通信工作车。

　　将新增应急避难所100余处

　　根据本市可能发生的突发公共事件种类、规模和危害程度，以及现有城市人员空间分布等现状，编制完成区县(含新城)，以及重点地区地震及其他灾害应急避难场所专项规划。继续完成“十五”期间已规划或在建的11处应急避难场所。

　　“十一五”期间，每年安排一定数量的避难场所建设任务。中心城每年要完成20至30处应急避难场所(可容纳150万至200万人)的确定和配套设施建设，各新城每年完成3至5处应急避难场所(可容纳6万至10万人)的确定和配套设施建设。2008年奥运会前，完成中央商务区、奥运村、奥林匹克公园、各奥运比赛和练习场馆以及奥运官员、运动员驻地等重点地区的应急避难场所建设。2010年前完成包括市、区县级公园，学校操场，体育场等所有大型避难场所的配套设施建设工作，基本满足市民疏散避难需要。

　　同时，开展已建应急避难场所空间分布、容纳能力、疏散路线、疏散有效时间等评价，并加强对场地内基础设施、疏散设备、灾民安置等的规范管理。

　　三台联动110接紧急报警

　　为提高政府部门应对各类紧急事件和灾害事故的快速反应能力，市公安局改造扩建现有110报警服务台，建立集接警、处警、情报综合分析研判、专家论证支撑、指挥决策5大功能于一体的市紧急报警服务中心，实现110、119和122等报警服务台联动，并逐步向统一报警服务号码过渡。

　　而按照第二次全国应急管理工作会议要求，将逐步整合现有“110、119、122、120、999”等报警号码，建设统一的110综合接报平台。

　　非紧急救助服务拨打12345

　　整合现有各相关部门的政府服务热线和公益性服务电话，在市政府便民电话12345的基础上，建设集咨询、服务、救助和信息分析、协调督办为一体的市非紧急救助服务中心(综合信息服务平台)，受理市民非紧急求助及对城市管理、公共服务的批评、建议等，逐步将全市各类非紧急救助服务号码统一到12345，并与市紧急报警服务中心之间通过技术手段实现互联互通，实现报警救助电话的相互转接。应急信息全部异地备份按照《规划》，全市应急信息全部建立异地容灾备份，建设应急信息异地容灾备份中心，以应对由于自然灾害或计算机黑客入侵带来的重要资料遗失的重大损失。异地容灾备份中心具备的基本功能应包括:

　　数据备份——提供远程数据备份的功能，支持对正在运行系统的在线备份。发生灾难后，能够在最短的时间内，从备份系统恢复远程数据。

　　应用备份——对政务专网的关键应用提供故障快速恢复，以及遇到故障时的自动切换服务能力。

　　网络备份——异地容灾备份中心与本市政务专网各主节点的骨干网络应有备份链路，在发生链路故障时可以迅速切换。

　　建市级专业应急抢险救援队

　　分期建设6支地震灾害紧急救援队。按照“一队多用、一专多能、军民结合、平震结合、多灾种结合救援”的思路，以市公安局消防局、市地震局、市卫生局为主，作为本市应对地震等重大、特别重大突发公共事件的专业处置队伍。

　　对原有基础相对较弱、但已具备一定应急救援能力的13个市专项应急指挥部和市相关部门所属的抢险救援队伍，充实人员、改善装备、提高能力，规划构建覆盖全市医疗救护、市政设施、动植物疫病(疫情)防控、污染紧急防控、通信保障、防汛抗旱、森林防火、安全生产、建筑工程、交通安全等领域的应急抢险专业救援体系，全面提高本市抢险救援的综合能力。各区县也要建立专、兼职的抢险救援队伍。

　　每万人培训50名应急抢险志愿者

　　组织协调各级政府和相关部门，在技术装备、培训、应急预案演练、人身意外保险等方面提供支持和帮助。依托社区、乡村、学校、企业等基层单位及共青团组织，组建一批形式多样、为广大市民服务的应急志愿者队伍，到2010年实现每万人中有50名应急志愿者。积极开展应急志愿者队伍的培训和演练，实现突发公共事件应对工作的社会化。直升机参与应急抢险救灾

　　《规划》指出，要采取政府统一采购，购置一批大型专用应急设备，主要涉及应急救援中使用的大型运输设备，救灾专业直升机，核、生物、化学等有毒有害物质的监测、检验、消除等特种大型设备，以及备用通信网络设施、GPS车辆监控调度管理系统等。

　　据了解，抢险直升机将主要以市公安局配备的警用直升机为主。预计最多可以发动3架救援直升机赶赴重特大火灾和抢险救援事故现场执行任务。动用直升机可以将抢险力量从高空迅速运输到出事现场，从而有效避免因路面堵车而延误救援的现状。

　　另外，本市还将逐步建立救灾物资的储备、调配网络，及时进行市场监控，保证突发公共事件应急所需的医疗救护设备、救治药品、日常生活用品等物资的供应。

　　专家解读

　　中国科学院减灾中心主任、国家减灾委员会专家委员、北京市应急委专家顾问王昂生:

　　谈起制定《规划》的背景，王昂生提出，自唐山大地震开始，“减灾”概念第一次引入我国。而近年来，非典、禽流感，包括发生在世界范围内的美国“9·11”事件、印度海啸以及亚洲金融风暴等众多事件，推动了各国减灾应急体系的建设。

　　“让城市远离灾害事件的阴影，让决策科学化落到实处，必须从‘体制、机制、法制’三大支点上，去关注城市综合减灾体系建设。在正视城市事故灾情现状的同时，不可将事故总当成事故讲，而是要在灾害中树立理性思考，‘伤后知痛’，未雨绸缪，努力去探寻城市公共安全应急资源整合，预防、应急救援及事后处理等方面的安全策略，最大限度地减少由于人为原因造成的事件扩大化的趋势。”

　　分级四级事件和四级预警发布

　　根据《规划》，为了有效处置各类突发事件，依据突发事件可能造成的危害程度、波及范围、影响力大小、人员及财产损失等情况，将突发事件由高到低划分为特别重大(Ⅰ)、重大(Ⅱ)、较大(Ⅲ)、一般(Ⅳ)四个级别。依据突发公共事件即将造成的危害程度、发展情况和紧迫性等因素，分别发布红、橙、黄、蓝四级预警。

　　另外，在启动全市或部分地区应急预案时，及时向社会公众发布事件信息，实施现场动员，提供有关保障，组织人员疏散、隐蔽和隔离等。

　　专家解读

　　国务院参事、原国家安全生产监督管理局副局长、北京市应急委专家顾问闪淳昌:

　　“西直门立交桥维修改造工程中，广泛利用媒体告之公众，正是应急预案中‘向公众发布事件信息’的具体体现。而世界女垒锦标赛、‘十一’天安门观旗赏花时，赛场内观众以及广场上的很多群众都收到了提醒退场路线、避免拥挤踩踏的手机短信，这是局部公布信息的做法。目前，这项措施已经收到很好的社会效果，逐渐被广大市民所接受和熟悉。”

　　本报记者侯莎莎RJ173制图/文华RB138