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魏凤春
清华大学公共管理学院
地方政府将市政项目服务的提供权让渡给市场，既是“甩包袱”，又是穷则思变、机制创新的过程。政府与市场明确分工，市场提供公共属性较小的产品与服务，公共属性较强的则归属于政府。
保障公共安全与公共利益是政府加强垄断时最常用的理由。
建设部政策法规司副司长徐宗威日前接受记者采访时表示，政府应该是市政公用事业的投资主体。城市公用事业应该是国有的，甚至是独资的。公用事业产权市场化改革不能“包治百病”，如果产权不是政府的了，公共利益与公共安全便难以保障。
在经济转轨三十年后，竞争性领域的市场化基本完成，垄断性行业与公用事业的改革开始提上议事日程。徐先生的说法非常具有代表性，其成立的逻辑前提是政府垄断能够保障公共安全和公共利益。问题在于，这个前提能成立吗？
政府垄断公用事业实质上讲的是公共品提供的分工问题。经典的教科书上讲，公共品是具有非竞争性与非排他性的产品。与私人相比，政府提供公共品时具有规模收益，能够将外部性内部化，进而减少交易成本等特点，优势非常明显。但这并不意味着公共品只能由政府提供。
公共品的提供是一个财政的过程，由纳税与享用公用品两个阶段组成。纳税时，私人权利转化为公共权利；享用公共品时，公共权利转化为私人权利。这是个权利转化的过程，同时又是一个权利重新分配的过程，必然引起人们对公共政策的不同见解。从这个意义上讲，真正的公共品极少。
在这个过程中，有两大现象不可不察。一是内部人控制现象，二是搭便车现象。
在财政的过程中，政府是一个代理人。理论上讲，公共品的产权从来没有，也不应该属于政府。但是在实践中，代理人或者说内部人控制则是普遍的现象。信息的不对称、大集团内部组织成本过于庞大等原因的存在，使得政府行为更容易受到小集团的影响。这些小集团往往是一些特殊的利益集团。政府垄断了公共品的提供，并将其分包给特殊的利益集团。在一个非市场的环境下，由于激励与约束缺失，公共品的提供往往不足，并且价格高昂。结果是只有少数人受益，公共品的公共性明显不足。此为其一。
其二，民众在纳税时福利损失与享用公共品时福利增加的不对称导致了搭便车现象。人们只愿意享用公共品，而不愿意纳税，结果是公共悲剧开始形成。
同时，公共品在消费上具有刚性，人们往往将公共品提供不足的责任归因于政府，因而，代理人背负着沉重的财政压力。
在上述背景下，地方政府将市政项目服务的提供权让渡给市场，既是“甩包袱”，又是穷则思变、机制创新的过程。政府与市场明确分工，市场专注于公共属性较小的产品与服务的提供，公共属性较强的则归属于政府。市场做到了激励与约束的很好结合，效率高于政府。竞争使得公共品的价格下降，供给量增加，受益群体扩大。
产权转换之后，政府需要加强对公共风险的防范。
公共风险实质上是个人的风险。政府作为代理人，理论上是没有资格成为风险的最终承担者的。一般来讲，它要做的也就是将税收作为风险的抵押品，通过技术处理，使得社会跨时的消费均衡而已。
一般来说，政府要做的仅仅包括以下几点：
第一，限定公共品的最高价格，确保大众的基本消费和市场的基本利润。同时，对特殊的贫困群体实施救助。
第二，设定市场准入的低限，程序性的监控替代冲动式的惩罚。监控的前提是激励与惩罚的独立性，垄断背景下的共同利益使得政府没法实施真正的惩罚，因为“手心手背都是肉”。在市场条件下，政府的独立监管和程序化的工作可以使得公共风险防患于未然，并避免公共危机。
第三，公共风险预防的财力保障。市政服务的市场化减轻了政府的财政负担，并增强了市场的赋税能力，政府有了更多的资金来防范风险和保障公共利益。
第四，政府强制力的实施。前面我们所讲的是一个契约型政府的作为，其实政府是有着强制力的。奥尔森说政府是一个由流寇变为坐寇的过程，诺斯认为政府是具有暴力潜能的组织，列宁讲过政府是一个阶级压迫另一个阶级的工具。当公共危机来临时，市场的契约式博弈将会让位于政府的强制力。在共同的危险面前，所有的私人权利都变成了公共的权利。我们唯一要做的就是倾其所有来挽救我们自己。此时，真正的公共品才会出现。
公共危机不是常态，自由地选择公共品应该是民众的一种权利，这种权利，只有市场才能够提供。因而，鼓吹公共产品能够保障公共安全的逻辑实在是值得推敲的。 | |
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