《瞭望》文章：矿业整顿逼出“利益牌”

　　关闭非法煤矿和整合资源、规范开发秩序是一个系统工程，最大的阻力来自官煤勾结

　　文/《瞭望》新闻周刊记者刘军

　　内蒙古自治区鄂尔多斯市境内二十多家已经拿到了《安全生产许可证》的地方煤矿，正在被整合进入设计年产2000万吨的一座大型露天煤矿。这些小煤矿的当家人——“泥腿子”出身的个体或乡镇煤矿老板们，在国家产业政策、市场力量及行政力量的影响下，一次又一次坐在世界级煤炭企业神华集团的谈判桌前，为划分区域内的煤炭资源而角力。

　　过去一年，这样的场景几乎每天都在内蒙古自治区的各大煤炭产区上演。专家认为，自2005年9月《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》下发以来，中国的煤炭行业开始进入以资源整合、提升改造为主的“大整合时代”。内蒙古煤炭资源储量、产量均居全国第二位，作为国家21世纪最重要的能源基地之一，内蒙古煤炭资源的“大整合”事关国家发展全局。

　　大整合即是各种利益的大调整。国家利益和地方利益、大矿利益和小矿利益、群众利益和个人利益、眼前利益和长远利益、资源输入地利益和输出地利益……种种利益关系错综复杂、此消彼长。

　　时隔一年有余，矿产资源整合有了“阶段性成果”，但上述利益关系是否真正得到协调，直接关系着整顿的效果。

　　来之不易的“阶段性成果”

　　面对接连发生的安全事故和触目惊心的资源浪费，2005年10月，内蒙古自治区将小煤矿淘汰关闭时间由2005年初定的3年压缩到一年半。关闭不具备安全生产条件和严重破坏环境的矿山企业，是提高安全生产水平、节约资源、保护矿山生态环境的重要措施。

　　2005年10月17日，内蒙古自治区下发了《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的意见》，同时成立了以自治区人民政府主席杨晶为组长，分管国土资源工作的副主席任副组长，自治区13个相关部门的负责人为成员的内蒙古自治区整顿和规范矿产资源开发秩序工作领导小组。

　　截至今年6月，内蒙古已完成关闭810处小煤矿的既定目标，占2005年初地方煤矿总数的62%。关闭了不具备安全生产条件、破坏环境以及大青山生态保护区内的100多个非煤矿山和污染环境的矿产品下游加工企业348家。不具备安全生产条件、污染破坏环境的矿山企业也得到了有效治理。

　　资源整合一年来，内蒙古自治区共查处矿产资源勘查开采中出现的各类违法违规案件1268起，责令停产整顿矿山1185个，关闭整改不合格矿山916处，吊销勘查许可证77个、采矿许可证614个，7人被追究刑事责任。350人从煤矿撤资，其中国家机关工作人员335人，国企负责人15人，共撤资926万元。通过整顿，全区各类违法、违规案件得到了全面清理，新发案件同比下降了50%以上。

　　得益于整合的成果，内蒙古煤炭工业正在实现由“量变”向“质变”的跨越。目前，全区煤矿数量减少至498处，仅相当于历史最高时期的十分之一左右。保留煤矿进入全面提升资源利用率阶段。在未来的一两年内，随着技改的完成，地方煤矿平均回采率将提高15%，如果按2005年的产量计，回采率每提高一个百分点，约少浪费260万吨煤，那么预计年节约煤炭资源将达4000万吨，相当于新上二十多座百万吨矿井。

　　通过资源整合，内蒙古煤矿的安全形势也大为好转。今年上半年全区煤矿发生伤亡事故12起，死亡33人，同比事故起数减少13起，下降了52%，同比死亡人数减少31人，下降了48.4%，百万吨死亡率为0.27，而2005年全国煤炭百万吨死亡率为2.81。

　　内蒙古鄂尔多斯市是全国生产销售原煤最多的地级市，2005年，鄂尔多斯市生产和销售原煤1.5亿吨，约占全国总产量的1/13，足以左右全国煤炭市场。随着煤炭资源整合的基本完成，鄂尔多斯煤矿规模化开采的技改工作已全面展开。到2007年末，鄂尔多斯市煤炭资源回采率将平均提高20个百分点，年节约煤炭资源3500万吨。

　　资源整合的“未竟事宜”

　　上述资源整合的成果来之不易，但并非一劳永逸。成果背后，还面临着根除官商勾结“顽疾”，以及对矿区百姓利益的合理保护等问题。

　　“关闭非法煤矿和整合煤炭资源、规范开发秩序的工作相当艰难，不仅是简单的扩能改造，而是一个系统工程，情况复杂，但最大的阻力还是官煤勾结。”在内蒙古自治区西部一个重点产煤县，分管部门的领导告诉记者，“我们在大力关闭煤矿、整合资源，而上面还有部门在不停地批项目、开煤矿，仅我们一个地方，上级批下来的项目就有二三十个。有的甚至拿了采矿许可证，过来就要求开工。而且，这些项目都来头不小。”

　　除了来自“批条”的难题，还有企业的“对付”办法。为了在资源整合过程中应对各种检查、顺利拿到证照，一些个体煤矿大搞“形象工程”，投资引进先进的现代化生产设备、建设现代化采煤工作面。而这些“现代化”只在检查组来的时候才用，平常照样“该怎么干就怎么干”。一位煤矿老板算账说：“中小型煤矿机械化开采的吨煤成本接近80元，而常用的汽车拉煤吨煤不到20元。机械化开采设备投资大、运行成本高，经常发生故障。设备一旦出故障，损失大、费用高……”

　　整顿也并未完全理顺对矿区农民利益的保护问题。

　　碾房塔，是位于晋陕蒙交界资源“宝库”腹地一个贫困的小山村。2005年6月，村民们罢免了原来的村集体领导班子，随后又选出了新的支委、支部班子。新班子成立后，最大的任务就是以村组织的名义带领大家去市里、自治区上访，要求“讨回煤矿”。随后，附近的两个村也陆续“换班子”带领大家上访。

　　在长达一年半的时间里，除了外出打工的外，碾村所有人的精力几乎全部用在上访、告状上。新任的村委会主任说：“村民们日子过得太苦了，除了在几亩旱地上种点玉米、杂粮，几乎没有什么收入来源，别说大病，小病一场就得借不少债。”

　　他告诉记者，村集体原来有4座煤矿，2004年被乡政府和原村支书卖给别人。煤矿转手很快，村民们只看到矿主隔些时候就换一茬，有的买来以后根本不生产，简单修补一下就转手卖了。政府给我们下了文件，明确其中两座煤矿的产权仍归村集体，先前的转卖全部无效，可落实不了，还得上访。

　　地处神府－东胜煤田腹地的上漫赖村则面临着守卫家园的斗争。经过多年高强度开采，上漫赖村塌陷问题日渐凸现。矿区群众与矿老板之间的矛盾日益尖锐。2006年“两会”期间，这一地区千秋煤矿塌陷区的部分农民组织起来拦在煤矿窑口，煤矿被迫停产。3月11日晚上，农民们开始轮流值守。晚上快9点的时候，四五十名矿工在矿主的指使下集合起来，冲向正在“值班”的农民。这一事件中，50岁的农妇张三仁被活活打死，还有的村民被打断腰、打断腿、打破头……

　　实现资源开发“共赢图”

　　面对治理整顿的“新症顽疾”，内蒙古自治区政府一位官员说：“不铲除官煤勾结，不整顿资源开发秩序，我们无法向中央交待，无法向矿区的群众交待。”

　　但健全的制度、规范的机制才是巩固整顿规范成果、保障资源开发各方利益、实现资源有序开发的治本之策。

　　专家们纷纷出谋划策。国家发展和改革委能源研究所专家周大地认为，应当重视资源属地的利益，中央应让利于地方。这不仅是让地方在资源开发利用中得到应得的利益，而且由于在资源开发过程中，往往伴随着环境损失，对土地和水资源的破坏严重，而资源税可以为地方政府恢复生态、治理环境解决资金问题。而且，让利于地方是发展中西部地区一个很重要的方面。

　　经过多年酝酿，更合理地分配资源开发各方利益的资源税改革方案呼之欲出。在2005年底的资源价格研讨会上，国家发展和改革委员会一位官员表示，“要调整资源税政策，提高资源税征收标准，保证国家作为所有者的合理收益，避免社会收入过多向某些企业倾斜。”

　　“尽管我们已经在资源整合中取得了可喜的成绩，”内蒙古自治区国土资源厅一位负责人说：“但形势不容乐观、职责不容懈怠，只有啃掉最后的‘硬骨头’，进一步健全制度，继续做好整顿和规范矿产资源开发秩序工作，务求全胜，才能实现今后矿产资源开发的和谐、共赢。”按照强化日常监管、推进有偿使用、调整产业结构、促进经济快速发展的思路，内蒙古自治区积极探索着治本之策。

　　——充分发挥规划的先行作用，从根本上解决资源浪费问题。内蒙古已编制了《全区煤炭资源勘查综合规划》和重点矿种、重点地区、重要成矿区（带）等勘查规划，以及17个矿区的矿业权设置方案，做到没有矿区规划或者矿业权设置方案，一律不设置矿权，避免人为分割矿体，坚持大矿大开。

　　——建立了相对完善的矿产资源有偿使用制度，规范资源市场。自从2003年以来，全区共收缴探矿权、采矿权价款二十多亿元，转增国家资本金45亿元。以前的资源转让“双轨制”问题基本解决。

　　——规范了矿业权出让管理，杜绝权力寻租。以政府和部门文件形式明确了矿业权出让的基本原则、具体操作程序和矿业权设置的准入条件，实现了除国家和自治区批准的项目外，非煤矿山矿业权一律市场出让；煤炭资源配置以服从服务于国家和自治区重大项目为原则，实行政府集体决策。

　　——完成了全区矿山地质环境调查和治理规划，按照“谁破坏、谁治理”的原则，制定了矿山环境治理保证金制度，年内可以政府规章形式出台。加强矿产资源补偿费征收、促进资源回采率提高工作已全面铺开。□

(责任编辑：柯芸)