监督政府及其组成部门依法行政是各级人大及其常委会的一项重要职责。由于行政执法工作涉及经济、政治、文化等社会生活的各个领域，与人民群众的生产、生活息息相关，具有广泛性、密切性、现实性的特点，这就要求人大必须把行政执法监督放在监督工作的突出位置来抓。从监督的实施情况来看，近年来，人大监督在促进我国各级各类行政机关及其工作人员依法行政上发挥了一定作用，但是不容忽视的是，有法不依、执法不严、违法不究的现象还很大程度上存在，有的还比较严重，一些行政机关及其工作人员以权代法、以权压法，甚至执法犯法、贪赃枉法，受部门利益驱动、地方保护主义等因素的影响，不少行政法律、法规被束之高阁，或在执行中被扭曲，严重损害了法律的尊严和国家机关的威信，推进依法治国进程，各级人大及其常委会任重而道远。针对人大行政执法监督工作存在的问题和不足，笔者认为，最为关键的解决方式，就是要在现有的法律规范、技术手段、人员力量等基础上，大胆探索，埋头苦干，务求取得监督的实际效果。

　　一、夯实基础，在监督准备上“未雨惆缪”

　　人大工作的性质决定了监督者必须思路明、业务精。为提高监督能力，切实增强监督实效，人大常委会要注重加强调查研究工作，强化对代表和常委会组成人员的培训，不断规范监督内容，完善监督程序，为开展监督工作打下了坚实的基础。

　　1、加强调研，优选议题。调查研究是人大工作的基本方法。人大工作内容丰富，又有其自身的特点和规律。目前，县级人大常委会普遍存在人员力量有限、素质结构欠合理的问题，通过调查研究优选议题，对于现阶段发挥人大作用，形成人大工作与行政工作的叠加优势，促进依法行政，推动经济和社会全面、协调发展，具有十分重要的意义。具体工作中，一是要改进调研方法。要注重改变过去那种事先安排好计划，确定好调查对象，“走走转转，听听看看”的调查模式，在调查对象的选择上采取了随机抽样的方法，调查的时间根据不同情况，或事先告知，或突击检查，或“明查暗访”，使调查更接近实际，贴近生活。二是要走群众路线。要坚持从群众中来，到群众中去的原则，切实加强群众的来信来访接待处理工作，注重把听取“一府两院”和相关职能部门汇报与听取群众意见相结合，切实了解群众的所思、所感、所盼，了解群众眼中的行政执法现状。三是要找准结合点。调研的材料纷繁复杂，要善于从中寻找人大监督议题与县委、政府工作的结合点，使人大工作与县委合拍，与政府合力，与群众合心，达到事半功倍的效果。

　　2、开展培训，提高素质。人大监督能否取得实效，很大程度上取决于代表和委员的素质。培训工作常讲常新，各地也探索出了不少好的经验和方法。一方面，要建立代表轮训制度。要通过定点培训与分片培训相结合、集中培训与分散培训相结合、人大业务知识培训与专项法律知识相结合等方式，有计划、有系统地对全部本级人大代表进行一次轮训，增强代表的责任意识、监督意识和履职能力。另一方面，要重点加强对委员的培训。委员是开展行政执法监督的主要力量和中坚力量。培训委员的形式更加多样，可以聘请法律专家进行集中授课辅导，可以组织委员外出考察学习，还可以组织委员到党校等机构进行集中培训。在开展监督工作，如执法检查、述职评议前，应对参与监督的委员和代表进行一次专门的相关法律法规和业务知识的培训，使代表和委员做到心中有数。

　　3、健全制度，规范运作。人大工作的法定性和程序性很强，决定了监督工作必须做到制度化、规范化和程序化。《宪法》、《组织法》以及新近出台的《监督法》对人大常委会如何行使监督职权做到了一些规定，为常委会行使监督职权提供了有力的法律保障和技术指导。但相对于地方人大监督工作实际需求来讲，这些规定还不够全面，有的操作性还不够强，需要各地以制度的形式不断进行补充和完善。如人事监督方面，任职发言制度、任前公示制度等值得探讨和确认；执法检查方面，人大整改意见的交办程序、办事时限、违时责任追究等需要明确；代表建议办理方面，代表闭会期间意见、建议、批评的收集和交办制度急需建立等等，这些看似细枝末节的制度，其完善和制订，对于进一步规范监督程序，完善监督手段，增强监督实效都将其到积极的促进作用。

　　二、拓展思路，在监督领域上“丝丝入扣”

　　人大监督不可能面面俱到，事事关心。在坚持突出重点、主攻难点、关注热点的前提下，人大对行政执法监督应积极拓展思路，延伸触角，突破盲区，努力实现社会的公平和正义，推进和谐社会构建。

　　1、监督重大事项与关注民生细节并重。加强对本行政区域内涉及到关系社会发展和国计民生的重大事项的监督，勿庸置疑是人大常委会的重要职责，抓住重大事项，也就是抓住了关键，这从整体上提高人大行政执法监督实效具有重要作用。但对重大事项的关注，并不意识着人大监督就是“抓大放小”。现实生活中，大量的行政执法行为与老百姓生活息息相关，其执法效果直接影响着党和政府在人民群众心目中的威信和地位。当前，我国已进入改革发展的攻坚阶段，大量深层次的矛盾逐步暴露出来，各种社会思潮此涨彼消，整个社会处于矛盾的多发期。而由于我国行政立法体制和立法技术的局限，行政立法工作还相对滞后，法律体系还不够健全，法律规定还不够完善，执法人员的素质参差不齐，立法、执法现状均与人民群众的愿望有较大的差距。这种情况下，行政机关在执法过程中与基层百姓发生冲突和矛盾就成为可能。现实中，这些矛盾也是大量存在的，只是程度不同而已。人大工作的出发点是代表好、维护好和实现好最广大人民群众的根本利益，在社会矛盾的多发期，关注民生细节，更能使群众切身感受到法律关怀和人权保障，能及时化解矛盾，稳定人心，为社会的和谐发展注入润滑剂。因此，在开展对重大事项监督的同时，地方人大及其常委会要善于将监督视角下移，抓住群众关心、事关群众利益的搭车收费、社会治安、环境污染、医疗广告虚假泛滥等问题，督促相关职能部门依法履职，使问题得到较好解决。

　　2、监督人大任命干部与监督具体执法人员并重。对由人大常委会任命的政府组成部门负责人进行监督，现在已逐步形成制度。通过人大及其常委会多年来的法制宣传、述职评议、专项工作汇报等工作的开展，政府及组成部门负责人的法制意识、人大意识和依法接受监督的意识明显增强，面对人大监督，他们多的是一份虚心和真诚，少的是以往的浮臊和抵触。但对具体执法人员的监督尚是人大监督的一个薄弱环节。具体执法人员往往是法律法规的最终执行者，他们直接面对着广大老百姓，代表着政府的形象。我国行政执法人员目前还缺少严格的准入制度，他们虽然也必须取得行政执法许可证才能上岗，但该许可证的取得，相对于从事审判、检察、律师职业的资格认定要容易很多。经过简单的培训和并不严格的专业及《行政诉讼法》、《行政复议法》等法律法规的考试，他们一般都能够轻松过关。立法的缺陷，行政执法人员往往有较大的自由裁量权，加之长期以来受“治民不治官”、“官本位”思想的影响，以及部门利益、经济利益、个人私欲等的驱动，出现野蛮执法、滥用职权、以权谋私、执法不公等现象就在所难免。加强对这些人员的监督，既是人民群众的要求，也是推进依法行政的迫切需要。

　　3、监督“块管”单位与监督“条管”单位并重。我国目前已对部分领域如技监、工商、税务等行业的行政管理体制进行改革，省以下改为垂直领导的体制，这是加强宏观调控，排除地方和部门干扰，保证这些国家相关依法独立行使职权的重要措施。但这种作法的弊病也是显而易见的，因人、财、物均不隶属于当地政府，而管理者又“天高皇帝远”，这些单位很容易产生特权思想，形成监督真空地带。从法律的角度来讲，人大及其常委会完全有权监督“条管”单位，但由于监督方式的缺乏和监督处置手段的软弱，地方人大往往注重抓了“块管”单位的监督，而对“条管”单位，要么疏于监督，要么监督起来“蜻蜓点水”、“雨过地皮湿”，看看现场，听听汇报了事，难于取得好的监督效果。“条管”单位多是实权部门，承担着维护和推进地方发展的重要职责，依据《监督法》的规定，地方人大有权也有义务对“条管”单位进行监督。地方人大要积极延监督的触角，大胆探索监督“条管”单位的方式方法，不留监督的盲区。

　　三、完善机制，在监督实施上“刚柔并济”

　　监督的有效实施，有依法依规的问题，也有方式方法的问题。人大行政执法监督应是以促进依法行政为目标，不断完善机制，改进方法，在营造监督环境、整合监督力量、强化监督处置上下功夫，刚柔并济，多管齐下，务求实效。

　　1、营造监督环境。首先是要营造有利于人大开展行政执法监督的“软”环境。作为监督主体，人大及其常委会要强化自身的监督意识，在思想上，要敢于监督，排除干扰和阻力，真正做到无私无畏，不负人民群众的重托；在行动上要善于监督，依法监督，讲求监督实效。作为政府及其工作人员，必须从理论上加深对我国根本政治制度的理解，从思想上正确理解和提高对人大及其常委会的性质、地位的认识，摆正监督与被监督的关系，自觉接受人大监督。同时，要通过多种渠道特别是新闻媒体对人大制度和人大监督进行长期、经常、广泛的宣传。要逐步提高人大行政执法监督工作的透明度，让广大群众知道人大监督，了解人大监督的方式和作用，增强群众参与的热情。其次，要营造有利于人大开展行政执法监督的“硬”环境。“硬”环境对人大目前而言，主要是增加力量、完善委员和代表素质结构的问题。对政府及其组成部门而言，就是要理顺部门职责、加强人员培训和深化执法责任制管理的问题。

　　2、整合监督力量。现阶段，我国有多种行政执法监督主体，它们各有所长，互为补充，整合这些监督力量，凝聚成监督合力，有利于促进人大监督实力的丰满和加强。整合力量主要是指以人大监督为核心，启动内部监督，借助专项监督，发挥舆论监督。启动内部监督，即要求行政执法部门加强内部建设，建立严密的内部监督机制，正本清源、防微杜渐。在财务管理上，严格实行收支两条线，杜绝乱罚款、乱收费。在队伍管理上，严把进人关和培训关，建立并严格实施执法责任制和错案（执法过错）责任追究制。借助专业监督，即在监督中根据需要，请审计、财政、监察等专业监督部门开展专项审计财务审查或其它检查。发挥舆论监督，即“不为官者讳”，将人大行政执法监督的内容和过程，通过广播、电视、报纸等新闻媒体向社会公开，接受公众的评议和监督。此外，整合监督力量还要注重将常委会监督与代表监督相结合，人大监督与群众监督相结合，进一步增强人大监督的实效性和针对性。

　　3、强化监督处置。一方面，要正视政府及其组成部门在行政执法工作中存在的问题。问题应一分为二地看待，不能因为问题的存在就对行政执法工作全盘否定或大声喝斥。人大与政府的根本工作目标是一致的，人大监督是为了更好地促进政府工作。对待问题的态度，人大和政府都要有一种平常的心态和积极的心态，相互配合，相互支持，共同致力于解决问题、化解矛盾。另一方面，要突出监督权的刚性，形成监督的威慑力。凡属人大监督范围内的问题，涉及到人民利益的大事，都要认真了解，敢于过问。对提请人大及其常委会审议的报告，要直抒胸臆，敢于提出建议、批评和意见，提高审议质量。对执法问题严重的单位和违法违纪的国家工作人员敢于运用质询，特定问题调查、撤职、罢免等较为严厉的监督手段，使监督更具权威性和强制性。(作者系湖南省怀化市中方县人大常委会主任)

(责任编辑：黄成勋)