“以人为本”、“执政为民”是服务型政府的治理理念，“依法行政”是服务型政府应当坚持的基本原则，尊重市场主体自治是服务型政府的服务模式，管理的绩效性是建设服务型政府的关键。建设服务型政府，这是我国政府职能的重大创新，它对构建社会主义和谐社会，具有重要的现实意义，同时也对我们城管工作的改革和建设和谐城管提出了新的和更高的要求。南京市白下区城市管理行政执法局在平时的工作中走出了一条“打造服务型政府，建设和谐城管”的新路子。

　　服务型政府的四点内涵

　　服务型政府是指在民主政治的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现服务职能，承担着服务责任的政府。建立服务型政府，作为我国新时期行政改革的一个目标选择，它呈现出丰富的内涵：“以人为本”、“执政为民”，是我国服务型政府的治理理念。“向人民学习，为人民服务，请人民评判，让人民满意”，这是我国服务型政府建设的基本要求。政府实施对国家和公共事务的管理，其目的是维护人民的根本利益，全心全意为人民服务。

　　尊重市场主体自治，是我国服务型政府的服务模式。建设服务型的政府，要求充分尊重市场主体权利，这既是自由贸易和公平竞争宗旨的要求，同时也是我国发展市场经济的要求。强调尊重市场主体自治，这是转变政府职能和实现民事权利由政府回归市场主体的关键。从这个意义上说，尊重市场主体自治，就是指对市场主体的自治不干预或少干预。而在微观层面干预最少的经济行政机关，就是最好的经济行政机关。可见，由“全能政府”向“有限政府”转变，这是服务型政府的发展目标。

　　依法行政，是我国服务型政府应当坚持的基本原则。服务型政府强调的是，政府由法律产生、受法律控制、依法律办事、对法律负责。它要求政府的行为要有法律的明确授权，政府行为的程序要严格按照法律的规定。对于政府行为而言，凡是法律未允许的，都是禁止的。“违法必究”，这是服务型政府的问责机制。政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足，履行政府在整个社会中的法律义务，并承担责任。人民不仅享受政府服务的权利，还有监督政府行政、要求其承担责任的权利。管理的绩效性，是我国建设服务型政府的关键。所谓绩效，即政府的业绩和效率。政府是否高效运作，这是建设服务型政府的关键。绩效，是判断一个公共管理体制是否优良的基本标准，同时也是判断政府是否有能力承担公共服务职能的主要标准。因此，政府必须想方设法为公民提供更多的公共利益，同时必须杜绝铺张浪费，杜绝所谓“政绩工程”、“形象工程”，以促进政府管理的绩效。

　　对构建“和谐城管”的指导意义

　　在现代城市政府中，城管行政执法部门是城市政府的重要组成部分。城管行政执法部门担负着维护城市设施、保护城市环境、维护城市秩序、促进社会经济发展的重要责任，其行政执法权是与老百姓关系最为密切的权力。传统的管理模式，强调的是控制。而控制是一种单方面的强制型管理，其实质是一种单向性的思维模式，是行政权力的强制性渗透，与现代的管理模式格格不入。现代的城市管理，更应该强调服务加引导，通过“人性化”的管理方式，实行执法和服务的有机结合，以体现“以人为本”的理念。由此，服务型政府对构建“和谐城管”提出了更高更新的要求。其具体指导意义主要体现在如下方面：

　　服务型政府要求依法执法。服务型政府首先是一个法治政府。城管行政综合执法是依据法律法规明确授权的执法。城管行政综合执法制度是城市管理行政处罚权相对集中的制度，就是将原来由若干行政机关分别行使的处罚权相对集中，交由一个行政机关统一行使的制度。相对集中行使处罚权是深化行政管理体制改革的重要举措。国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权的决定》规定，行政综合执法机关与其他有关行政主体之间重新配置行政处罚权应遵循“两个相对分开”原则，即：进一步转变政府部门与行政执法机构的职能和管理方式，实现政策制定职能与监督处罚职能相对分开；监督处罚职能与技术检验职能相对分开，实行综合行政执法。但是，对于城管行政执法部门与其他各有关行政主体之间行政处罚权的权利配置，相关规定非常笼统，缺乏具体明确的权限列举。因此，在实际操作中，分权的结果大多是把原部门执法管不了、管不好的难办事归并于综合执法部门，而一些重要权力依旧保留在原有部门。

　　随着集中行政处罚权实践的深入，迫切需要制定关于《城市管理综合执法条例》和适合各地情况的地方性法规，用法律法规来规范权力的分配，规范权力的边界，赋予执法者必要的行政检查权和行政强制执行权。

　　服务型政府要求人性化执法。服务型政府要求树立“以人为本”的观念。城管执法的本质就是为人民服务，既然是服务就要采取人性化的执法手段。所谓人性化执法的内涵是指坚持以人为本，充分尊重其人格，切实维护其权利，给予其人文关怀，促使其自觉配合解决城市管理中存在的诸多矛盾，从而实现公正执法。城市管理的最根本的服务对象不是城市本身，而是生活在城市里的人。城管执法工作的价值不仅在于处罚了多少人，更在于通过执法管理，充分调动人的积极性和自觉性，把人的因素同社会其他因素有机地结合起来，推动城市的发展，满足人的各种生存和发展需要，并最终实现人的全面发展。

　　服务型政府要求高效、透明化执法。服务型政府是高效的电子化政府。对城管行政执法而言，电子政府要求行政执法过程更具有信息化、公开化。首先，要求行政执法信息化。对于城管的行政执法过程，更要求具有信息化的特征。城管执法人员，要通过网络技术获取大量的执法信息，包括机构内部的工作信息和从社会外部获取的反馈信息。因为这些信息，是行政执法决策的依据，它有助于行政执法人员作出公正、合法、合理的行政决定。其次，要求行政执法公开化。服务型政府要求政务公开，同样对城管行政执法部门也要求行政执法公开。城管行政执法部门应该充分利用互联网等手段，将法律、法规、规章、程序、结果等向全社会公示，使公众能通过各种途径了解执法过程中的信息，使公众对政府的执法行为产生信任感，在一定程度上也为执法工作带来了便利。

　　如何建设和谐城管

　　加强城管执法队伍建设。为了适应新形势对城管执法工作的严峻挑战，城管执法队伍建设必须有新举措。

　　第一，严把进口关。要求新进的执法人员，除了应符合公务员招录条件外，所学专业最好是法律专业或管理专业，以逐步提高城管执法队伍的法律素养。

　　第二，加强思想教育。城管执法队伍需要较好的政治业务素质和心理素质。对此，应该通过有效的思想政治工作，增强他们对城管工作的光荣感、责任感和使命感。更为重要的是，要通过思想教育，进一步增强四种意识：一是增强依法行政、执法为民的意识。在工作中，要求执法人员要从维护人民群众根本利益出发，广泛听取广大市民群众的呼声和要求，对群众反映强烈、影响面大的问题，要勇于管理、勇于执法。二是增强文明执法的意识。要认真研究具有人性化和人情味的工作方法，更好地为群众服务，多渠道为群众排忧解难，树立城管文明执法的新形象，坚决反对和制止任何野蛮执法、粗暴执法和简单执法的行为。三是增强综合协调意识。城管综合执法涉及市容环卫、房地、市政、绿化、水务、环保、规划等十个方面的内容，并且经常是跨部门、跨行业、跨区县推进的，而只有加强综合协调，增强合力，才能发挥综合执法的综合优势和综合效能。四是增强廉洁自律意识。城管综合执法掌握着一定的管理职能和处罚权力，因此必须正确看待和谨慎使用手中的权力；同时，要努力从制度上、源头上，健全强化监督，堵塞漏洞，在广大群众的心目中为党和政府树立起城管综合执法队伍的良好形象。

　　第三，强化业务培训。

　　1．为了强化业务培训，可以考虑与高校的法学院、管理学院联合举办培训班。以提高执法人员的综合素质，应对复杂多变的城市管理环境，使一些纠纷能够通过谈判说理的方式得以解决，而不是必须运用处罚手段。

　　2．开展城管执法宣传。城管宣传是城市管理和行政执法工作的重要组成部分之一，是进行管理执法的有效手段。通过宣传，能够增强城管执法工作的效能，更好地让管理相对人理解和支持城管工作，进而促进管理和执法工作的顺利完成。对此，更需要重视城管宣传。

　　3．强化城管执法监督。相对集中行政处罚权的工作机构，具有统一行使行政处罚权的优点，但这种决策与监督机构相并列的独立的执法机构的设置，在有效监督机制的发挥方面却是存在缺陷的。目前，我国对城管执法人员的执法监督只能依靠执法者的上级领导和社会公众。但由于执法者对管理信息的垄断和公众的弱势地位，使得其领导和公众无法实施有效的管理和监督，这就造成了城管“既做球员又当裁判”的自我监督局面。因此，为了加强对城管执法工作的有效监督，一方面要转变现有的决策和监督机构并列的机构设置状况；另一方面，城市管理应当积极实行政务公开，主动创造条件接受群众的监督。为了强化对城管执法的监督，应着重从以下方面采取对策：

　　一是强化制度建设。要制定一系列的规章制度，通过严格的规范和纪律约束，目的在于强化全体执法人员依法行政和严格执法的管理意识，同时实现用制度管人管事。

　　二是完善监督体系。通过人大代表和政协委员、行风与作风监督员、新闻媒体和群众投诉热线、内部专业督察队这四支监督队伍，严格督察，加大明察暗访力度，以解决城管执法队伍建设中的薄弱环节，努力打造城管执法队伍的良好形象。

　　三是建立科学的考评机制和合理的激励与惩罚机制。应当将执法管理质量、公众满意程度的高低作为主要衡量指标。在科学考评基础上，应当积极建立合理的工作考评机制和工资激励与惩罚机制。这样，不仅可以将文明执法情况的工作考核与工资、奖金、福利等物质奖励挂钩，对优秀文明的执法人员给予精神和物质奖励，给予其适当的荣誉，如评优、评先、职位晋升、工资升级等；同时，还应当对违法执法和不文明执法人员以合法、合理处罚，如通报批评、降职、降级、减扣奖金和福利待遇等。这样，才能切实提高执法人员依法执法和文明执法的积极性。