同一规章不同释义导致执法矛盾

　　编者按

　　长期以来，在保险公司超过8%支付保险代理手续费问题上该如何定性，保险公司及其代理机构，以及财政、税务、工商部门存在不同理解，并且不同部门都有着各自的阐释。福建省仙游县工商局查处仙游汽车站涉嫌商业贿赂一案，即是一个典型案例。

　　我们关注的不仅是这场争论本身，更希望由此引起人们一些更深层次的思考：我国目前不但存在着一些法规和制度有多种解释的现象，甚至不同部门间法规和制度还存在着相互“打架”的尴尬，如何完善这些法规和制度，在发展社会主义市场经济和构建法制社会的今天，显得尤为迫切。

　　法制网记者 郭宏鹏

　　11月4日，福建省仙游县汽车站。细心的小林发现，原本每份1元的长途乘客意外伤害保险，不再销售了，经询问得到的答复是，工商部门认为该销售行为涉嫌违法，不让再卖(保险)了。

　　这一情况记者在仙游县工商局也得到了证实。该局一名工作人员告诉记者，工商部门认定保险公司支付给仙游汽车站的代理费，超过国家规定的8%标准，因此下达了行政处罚书。仙游汽车站在规定的时间内既没有向莆田市工商局依法申请复议，也没有向仙游县人民法院提起诉讼。

　　相关人士告诉记者，这意味着不久前闹得沸沸扬扬的“超过8%支付保险代理手续费是否构成商业贿赂”引发的争议暂告一段落。然而，在保险公司超过8%支付保险代理手续费问题上该如何定性，保险公司及其代理机构，以及财政、税务、工商部门仍然存在不同理解。

　　旅客投诉撕开保费内幕

　　2005年11月，12名旅客向莆田市工商局投诉称：仙游汽车站对跨地市的旅客销售乘客意外伤害保险，每份1元，若不投保，汽车站售票员则以“站内规定”之名强制搭售。对此，莆田市工商局十分重视，责成仙游县工商局立案查处这起群体性消费纠纷。

　　工商人员未到，汽车站已经抢先一步。站内售票处张贴上了含有“投保自愿”字样的宣传画。同时，车站负责人声称，他们是根据上级公司的文件精神“行事”，还向售票员传达了“投保自愿”的规定及相关制度。但在具体操作中，有个别售票员可能没有向旅客说明“到位”，站里已对这些售票员进行了处理。

　　经过调查，并查阅了仙游汽车站与太平洋人寿保险股份有限公司莆田中心支公司(以下简称太平洋寿险)的财务往来账目，仙游县工商局发现，太平洋寿险每月汇给汽车站的保险代理费，占了当月实收保费的21.2%。

　　执法人员就此问题询问了售票员及汽车站负责人。售票员承认，代理费的10%归入售票组长，再由组长分至他们手里，每人每月可收到大约100元的劳务费。该负责人也承认，实收保费的80%归保险公司，20%归汽车站。而在太平洋寿险与该车站的上级单位福建莆田运输股份有限公司2005年2月1日签订的《人寿乘客意外伤害保险代理协议》中，双方约定的代理费支付标准仅为实收保费的8%。

　　经仙游县工商局查明，至案发日止，仙游汽车站累计实收保费11.8万元，累计收受保险代理费2.5万元，保险代理费总额占实收保费的21.2%，已逾越“8%”的“高压线”，有“商业贿赂”之嫌。今年6月27日，仙游县工商局依照有关规定，做出了处罚决定：责令当事人立即改正其行为；没收当事人违法所得1.5万元(累计保险代理费总额2.5万元中扣除国家规定8%之标准)，并处以8万元罚款(两项合计9.5万元)，上缴财政。同时，仙游县工商局发函至中国保险监督管理委员会，要求追究太平洋寿险的责任。

　　不同释义衍生不同界定标准

　　记者了解到，“8%”来源于1999年1月国家财政部颁布的《保险公司财务制度》中，“公司可以根据实际业务经营情况确定某一险种、某一条款或不同形式代理人的代理手续支付标准，但代理手续费支付总额最高不得突破实收保费的8%”的规定。现在，如何界定“超过8%支付代理费”这一行为，仙游工商部门和太平洋寿险理解大相径庭，为此，在专门召开的听证会上双方各执一词。

　　太平洋寿险的理解是：“公司可以根据实际业务经营情况确定某一险种、某一条款或不同形式代理人的代理手续支付标准，但代理手续费支付总额最高不得突破(公司年度)实收保费的8%”，依据是《财政部、国家税务总局关于保险企业代理手续费支出税前扣除问题的通知》中的“从2003年1月1日起，保险企业开展业务支付的代理手续费，可在不超过当年本企业全部实收保费收入8%的范围内据实扣除。”

　　而工商部门的理解则是：“无论是哪一险种、哪一条款或不同形式代理人的代理手续，必须是在代理手续费不超过支付标准8%的条件下，公司可以根据实际业务经营情况确定代理手续费支付标准。”

　　简而言之，太平洋寿险认为只要代理费支付总额最高不突破公司年度所有代理业务实收保费的8%即可，单笔业务代理费的支付比例则并不限制；而工商部门则认为单笔业务和所有代理业务的代理费支付标准均不能超过实收保费的8%。

　　对于太平洋寿险的理解，工商部门认为其存在着两种延伸涵义：

　　一是对“公司”的理解，公司包括总公司、分公司、支公司、分支公司等等。这就存在这种可能，哪怕分支公司50%甚至更多地支付代理费，因为这些代理费也只会小于总公司年度实收保费的8%。进一步说，只要总公司代理费不超过8%，那么它的下属单位就可以以任意比例的代理费进行税前扣除。显然，这与《财政部、国家税务总局关于保险企业代理手续费支出税前扣除问题的通知》中的“从2003年1月1日起，保险企业开展业务支付的代理手续费，可在不超过当年本企业全部实收保费收入8%的范围内据实扣除”是相抵触的，财政与税务部门也不会允许保险公司这样做。

　　二是对“年度”的理解，也就是说一年只能查一次，且只能是对保险公司进行年度审计，这样一来对具体代理人就失去了约束力。因此，如果保险公司出现了违规，多支付了代理费，那么也无法确定到底是哪一位代理人多收取了代理费。无疑，这给工商部门执法带来诸多困难，和财政与税务部门的本意也是相抵触的。

　　界定标准不同定性成难题

　　界定标准不同，对超过8%支付代理费这一行为如何定性，结果迥异。那么，超过8%支付代理费到底是违反了部门规章，还是违反了反不正当竞争法，构成了商业贿赂？

　　当事者之一太平洋寿险在听证会上辩称，基于上述理解，太平洋寿险支付的代理费比例超过8%的部分并不属“商业贿赂”。而且，在福建省漳浦县同类事件中，中国保监会福建监管局曾明确答复：按照财政部和国家税务总局的有关通知，从2003年1月1日起，保险企业开展业务支付的代理费，可在不超过当年本企业全部实收保费收入8%的范围内(税前)据实扣除，超过8%的部分应作纳税调整，不能视为违法行为。因此，太平洋寿险超过8%支付代理费这一行为，只是违反了国家财政部的规章，应由财政部门进行处理，而不属“商业贿赂”，工商部门没有管辖权。

　　工商部门坚持认为，超过8%支付代理费就是违反了反不正当竞争法，构成了商业贿赂。在同一地区，“8%”就像保险公司的“游戏规则”一样，在这个“游戏规则”下，保险公司通过打造品牌和提高服务质量来拓展市场。如果个别保险公司超标准支付代理费，必然“挖走”其他保险公司的代理商及业务员，抢占了其业务市场，构成不正当竞争。而且代理费超标准势必造成保险成本的提高，相应地，保险公司只能在服务质量上打折扣，从而把成本与风险转嫁给消费者，损害到投保人的正当权益。这也符合反不正当竞争法中对“不正当竞争”的明确定义“经营者违反本法规定，损害其他经营者合法权益，扰乱社会经济秩序的行为”。

　　同时，对于该类行为，国家工商总局也在1997年10月28日做出的《关于超出国家规定标准支付、收取保险代办手续费行为定性处理问题的答复》中定性为“商业贿赂”行为，并明确“工商行政管理机关可以按照反不正当竞争法和《关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》予以查处”。据《规章制度程序条例》规定，该答复同部门规章具有同等效力。因此，工商部门查处超过8%支付代理费这一行为，是法律赋予的应当履行的职责。

　　释义争议凸显法规亟需完善

　　对于工商部门的上述说法，部分学者提出质疑，他们认为标准8%的规定是计划经济时代的产物，不能适用于当今的开放市场经济。保险公司是市场独立的主体，它有权制定自己的经营策略，其中当然应该包括代理费的支付标准。对此工商部门不能干预。

　　而工商部门则认为，现在保险已经渗透到各行各业。由于国家代理费管理上缺乏规范，代理费普遍是在30%至50%，甚至更高，远远超过“8%”的规定。有些无“证”上岗的代理人，通过给消费者乱开“空头支票”来争到保单。这些情况都极易造成“投保易、索赔难、赔率低”等消费纠纷。而且保险是靠“概率”生存的，需要像银行那样设立一定的“储备金”，如果代理费过高，势必造成“储备金”少，企业的风险也就高，变成“保险难保险”。另外，“8%”的标准是国家有关部门根据保险行业的风险特点而制定的科学的保险成本底线，《保险公司财务制度》至今仍未修改，所以，8%标准的存在具有法律约束力。

　　工商部门还举例说，在法院认同实例上也有先例。浙江省高级人民法院2005年在审理绍兴市工商局处罚绍兴县运输管理所商业贿赂行政诉讼案时裁定：8%的标准是针对某一种具体的代理人收取的代理费，而非保险公司的年度实收保费。绍兴县运输管理所收取超8%代理费为违法所得，其行为系商业贿赂行为。

　　业内人士指出，从仙游汽车站涉嫌商业贿赂一案可以看出，保险公司本身并不能强制销售保险，但是他们能够假手拥有特殊优势的单位达到这一目的。由于保险行业竞争相对明显，一些保险公司往往以超额代理费引诱独占性单位参与推销。他们利用同一法规相关部门释义不同造成的执法部门监管缺位，形成行贿和受贿双方的“只可意会不可言传”的默契，合力排挤同行，独占市场份额，不仅增加了商品成本，坑害了消费者，也扰乱了市场的公平竞争秩序，妨碍市场经济健康发展。

　　为此，有关法律人士呼吁，只有尽快完善相应法规和制度，才能有效地杜绝因同一法规不同释义引发的争议行为，才能有效地查处种种行销潜规则的行为。（责任编辑：万学伟）