合作社发展中面对的问题，有不少矛盾被认为可以平衡，但有相当难度，还有一部分仍处于摸索之中，难有定论

　　文/《瞭望》新闻周刊记者汤耀国

　　10月31日，十届全国人大常委会第二十四次会议高票通过农民专业合作社法。在此前为数三次的常委会审议和更多的征求意见会中，有争论，有质疑，而共识与“妥协”也在此过程中逐渐达成。

　　比如一个最明显的变化：在二次审议中，“农民专业合作经济组织法”“正名”为“农民专业合作社法”。

　　该法被公认的一个最大作用是：明确了合作社的法人地位。这确是困扰合作社现实发展的一个突出问题。

　　为达到促进其发展的目的，该法还对合作社的组织与行为进行了大量规范，不过，鉴于“江湖之远”的复杂性，直至最终通过的法案，“庙堂之高”的设计仍为实践操作留下了广阔空间。立法机构人士也坦承：不能奢望一部法律解决所有问题。

　　《瞭望》新闻周刊初步整理出合作社目前发展中的七大问题，有不少矛盾被认为可以平衡，但有相当难度，还有一部分仍处于摸索之中，难有定论。

　　“能人”与“民主”如何共存

　　因为弱小，所以合作。但弱小、分散、且一直被认为缺乏合作意识的农民要真正走到一起，并不那么容易。于是就有了各种各样的“领办人”：农村中的专业大户和能人，乡村集体，基层农技部门，基层供销社，龙头企业，基层科协，等等。

　　其中，“能人”已于近年来逐渐代替各类基层组织占到主流。据农业部统计，能人领办人已占各类领办人的60%以上。即使是农民之外的力量来领办，也往往需要先联合农民中的能人。领办的能人往往也成为理事长、理事、监事等核心人员，主导了合作社的日后发展。

　　但国内和国外既往的经验都表明，合作社是需要民主管理的。没有“成员拥有、成员控制”，长久来看，就难有“成员受益”，除非领头人不仅大能，而且大德。此外，民主管理也被证明是激发社员积极性、决策科学化的保障。

　　合作社民主不仅要求理事会、监事会人员由全体社员选举产生，更重要地是体现在社员（代表）大会为决策层，决策时“一人一票”，理事会只是执行机构。这一点不仅是国际合作社联盟的原则要求，也为农民专业合作社法所吸收。

　　为了不损害能人的积极性，法律还规定了可有总计不超过20%的附加表决权。

　　在此前的实践中，农业部2002年的合作社试点城市浙江台州市多见“一股一票”制，每个股权享有一个表决权，但单个社员最高票数不得超过合作社总票数的20%，这一限制比“总计不超过20%”的规定宽松。

　　台州市农业局副局长蔡建设则表示，如果搞“一人一票”，能人还能主导合作社的话，那没有问题，但如果能人不能主导了，他可能就会退出去。

　　“没有一个权威的理事会，合作社肯定要垮台。”台州临海市涌泉柑橘产业合作社理事长冯贻法说。

　　事实上，《瞭望》新闻周刊调研发现，即使在章程里规定“一人一票”的合作社，实际运行中也很少出现投票的情况，一般都是理事会成员协商决定。

　　这里有两个因素：一是如果逢事即要求召开社员大会，“民主管理”的成本是相当高的。更重要的是，合作社一般成员对能人的依赖程度远超出外人的想像，尤其是在发展的初期。

　　“农民很简单，有效益就听你的。”冯贻法说：“我做的决定如果对社员不利，他们就不会选我。”

　　因此，有一种协调“能人”与“民主”的方案是：社员大会仍实行“一人一票”，是合作社的“最高权力机构”，但不必成为全能机构；理事会的日常决策功能相应加强，充分发挥能人作用。

　　能人愿不愿意发挥作用，还与下一个问题相关。

　　股份有多重要

　　很多去台州考察合作社的中西部人士问这里的人：“你们成立合作社还要求入股？”

　　台州的股份合作制搞得早，且已深入人心，在合作社中搞股份合作有比较好的意识基础。每股从几百块到上万块不等。

　　许多合作社社员和农业部门人士表示：入股的原因有二，一是合作社的运转和发展需要一定的资金，二是让社员对合作社具有责任心与归属感。

　　如果处于比较初级的技术互助阶段，合作社或者协会自然就没有太大的入股必要。

　　入股的好处也有二，一是作为决策依据（如果实行“一股一票”），二是作为“二次返利”时的依据。

　　股份最多的，往往就是领办者。或者是能人大户，或者是其他组织。权利与责任、贡献对等，股份多的便分红多——似乎顺理成章。

　　然而，作为成员自我服务的组织，合作社本身并不以赢利为目的，其产生的盈余来自于社员的交易量（额），最终也应还归社员。这就是二次返利中的按惠顾额返还原则，是其不同于企业的最大特征。

　　《瞭望》新闻周刊调研发现，由于一股或几股独大，且决策与分配都以股份为凭据，不少合作社甚至是某些层级的示范性合作社后来分崩离析。

　　既需要资本，又要“节制资本”，因此，农民专业合作社法草案一开始规定：允许按劳分配与按股分配往往并存，但按交易量（额）分配不得少于可分配盈余的50%，最终通过的法律还将这一比例提高到60%。

　　另外，一些地方对股份总额也进行了封顶限制，防止“一股独大”。

　　中华全国供销总社合作指导部部长刘惠在此前接受《瞭望》新闻周刊采访时表示，如果股份在返利中得不到合理报酬，合作社就会难吸纳股金，少了股金就加重合作社既有的资金不足问题。

　　《瞭望》新闻周刊获知有因退股而解体的合作社案例，便问涌泉柑橘产业合作社理事长冯贻法，为什么几年来坚持以合作社而不是企业为主业（他在合作社里的股份占16.8%），他坦言：“我也曾想过，如果办企业，赚的都是自己的，但我个人的名誉不会有这么大。让社员富起来，他们都非常尊重我。”

　　传统的人情与面子之于现代市场经济，在有的情况下或许是障碍，但在这里却成为制度之外的另一种良性动力。

　　其实，如果交易量（额）与股份成正比，即按交易量（额）配置股份的话，按交易量（额）分配与按股份分配便不存在孰多孰少的问题。这是台州合作社的经验之一。

　　事实上，由于合作社目前普遍处于初级阶段，不多的盈余基本都留作公积金、公益金，进行二次返利的情况还不多，即使有返利，数额也相当少。

　　此外，合作社里往往还有一些成员的贡献是既不能完全通过股份也不能通过交易量（额）体现的。如专门进行管理、销售的人员。且对合作社而言，后一种能人往往比生产大户更稀缺、更重要。

　　因此，管理工资、销售提成等在企业中常见的做法，在合作社里已并不鲜见。

　　进出自愿会否导致不稳定

　　合作社是一种“门户开放”的组织，进出皆自愿。但进出合作社也往往有一定的限制。

　　《瞭望》新闻周刊调研发现，以经营为主的合作社往往设有一定的入社门槛。如涌泉柑橘产业合作社规定，入社社员的橘园面积必须在5亩以上，每股600元。温岭草鸡合作社规定，年销售30万只鸡以上规模或年饲养量5万只鸡以上规模才能入社，500元一股。

　　吉林省梨树县太平乡百信农民合作社也规定，入社一是要有介绍人，二是养猪要达到50头以上的规模。

　　中国社科院农村所所长张晓山的看法与《瞭望》新闻周刊的调研结果是一致的：合作社往往是“弱者中较强者的联合”。

　　所谓专业合作社，正是在基于专业农户的“专业”需要而形成的，这种组织形式并不欢迎小农户或小规模的兼业农户。

　　张晓山认为，社员之间的“同质化”，正是合作社制度安排有效性和合作社稳定性的保证。

　　由于具有“专业”能力与“专业”需要的农民逐渐增多，除新组建合作社外，加入当地既有的合作社是一条简便的途径。随着社员规模的扩大，许多合作社内部往往发生“股份重组”。

　　“增量改革”尽管也要触动既有利益格局，其积极作用毕竟占主要方面。而退出自愿对合作社的影响就很不一样了。

　　退出直接导致合作社实力削弱、规模变小，并意味着注册资本的变动，影响着合作社经营的稳定性，损害合作社的商业信誉。这对处于初级阶段的合作社或协会或许还并不怎么重要，但发展势头较好的合作社已开始面临这一问题。

　　为了尽可能减弱退出的影响，有的合作社规定离社社员不能带走公共积累中属于自己的那部分。农民专业合作社法还规定，社员退社前与合作社合同应继续履行。

　　在调研中，很多合作社人士和专家都对《瞭望》新闻周刊表示：尽快利用现有资源、机遇将合作社壮大，将合作社制度健全，个别社员的退出就不会对合作社产生多大影响，合作社才能进入稳定发展轨道。

　　冯贻法还称，对于想走的人，他们尽量做工作挽留，如果实在不理解的话，离开也没有太大关系，因为“我们有个很好的品牌，有一个一千多亩的基地，即使人走了，品牌跑不了，基地带不走。”

　　“双龙”如何共治

　　上世纪90年代初、中期，在合作社兴旺之前，中国农业产业化经营的一个重要模式为“公司+农户”，在订单的约束下，农民获得稳定的销售渠道，被农民称为“龙头企业”的一方也得到稳定的货源。

　　“公司+农户”在发挥积极作用的同时，局限性也很快显露出来。一来是易出现“合同危机”，两头不守信用，订单的约束力对双方都不强。二来面对强大的公司，农民仍然是一盘散沙，无法保证自己的市场地位和利益。用张晓山的话说，“双方是不平等的互利关系。”

　　但在与龙头企业打交道的过程中，农民“附带”增强了市场眼光与合作意识。这也是农民自己的组织——在台州等地被称为与龙头企业相对应的“龙头组织”——合作社出现的条件之一。

　　通过合作社来与龙头企业打交道，比一家一户更具效率与谈判地位。这是成立合作社的浅显好处。

　　在刘惠看来，“公司+合作社+农户”较之“公司+农户”有一定进步，但合作的规模仍然小，相对公司仍然处于弱势，“局面没有根本改变。”

　　张晓山则进一步认为：合作社自身成为龙头企业，是发展现代农业、增加农民收入的最佳途径。希望合作社能够扩展到农产品加工、营销等行业，发展成为合作社性质的公司，将农产品进入二三产业后增值的利润都保留在农民手里。

　　不过，张晓山还指出“要清醒地看到”，在现阶段，合作社自身发展为龙头企业还很难。在技术引进、设备改造、企业管理、市场开拓、经营网点等方面，合作社与专业化的大公司仍有较大差距。

　　农业部农经司司长郑文凯、台州市委副书记周国辉也表示，“公司+农户”、“公司+合作社+农户”代表了农业产业化经营的不同阶段与不同需要。

　　周国辉称，农业发展不能光靠合作社，市里提出“两龙兴农”，即龙头组织——合作社与龙头企业共同带动农民，在加强支持合作社的同时，对龙头企业的支持也没有减弱。

　　一方面，合作社与龙头企业需要更好地对接，共同将蛋糕做大，另一方面，合作社本身也存在向龙头企业领域进军的苗头或潜力。

　　此外，合作社与龙头企业还存在另一种关系，即龙头企业领办合作社。在《瞭望》新闻周刊的调研范围内，此类合作社实际上仍由龙头企业主导，龙头企业与一般农民社员的关系主要还是买卖关系，以合作社名义进行的主要在技术服务层面。

　　“两社”如何双赢

　　在目前推动合作社发展的几股主要外来力量中，供销社是比较独特的一支。

　　新中国传统的“三大合作”（生产合作、供销合作和信用合作）一个共同的特征是：没有一个是真正、纯正的“合作”。公社化的生产合作已随农村改革而废止，供销合作与信用合作也都在日后陷入困境。

　　合作社的出现，给了供销社一个机会。在推动合作社发展的过程中，供销社自身也在转型，即回归“合作”本义，用其系统内的话说：坚持合作制的方向。

　　有专家指出，供销社如何面对新的合作社运动，关键看能否将自身改造为真正的合作社，由农民当家作主，完全与政府脱钩。

　　作为供销总社合作指导部部长，刘惠在接受《瞭望》新闻周刊采访时力挺合作社的重要性，同时也力挺供销社在其中的重要性。“合作社最多的是在流通领域，而流通领域恰恰是供销社的最大优势，我们有大量的经营管理人才和经营网络。”

　　供销总社近年提出“一个中心，两个载体”，一个中心就是经营网络，两个载体就是专业合作社——农产品销售的载体和综合服务社——农资销售和日用品销售的载体。

　　刘惠也表示，供销社领办合作社对供销社自己也有好处。一是将其领办的合作社纳入到供销社的组织体系中来，扩大了供销社的组织基础；二是将其农资供应和农副产品销售找到合作社的新平台，扩大了供销社的市场基础。

　　通过对河北、北京两个供销社领办的合作社的案例分析，中国社会科学院农村所农村经济组织与制度研究室主任、农民专业合作社法起草工作小组成员苑鹏研究员认为，供销社牵头兴办的合作社使供销社和农户社员双方共同受益。供销社通过组建专业社，找到了自身可持续发展的新途径；农户社员通过加入合作社，使家庭经营收入水平和经营素质均得到快速提升。

　　但苑鹏还指出，如由其他“外部强势集团”领办的合作社一样，供销社领办的合作社也存在着产权关系尚未理顺的问题。一是领办专业社的供销基层社与其供销社母体的产权关系还没有彻底界定清楚；二是供销社创办者与入社农民没有在产权关系上结成利益共同体。

　　“当务之急是完善股权结构，保证农民社员在合作社社员总量和社员个人股金规模的主体地位。”苑鹏称，只有理顺产权关系，才能实现合作社为社员所控制、为社员服务的宗旨。

　　如何进一步联合

　　在一些合作社较为发达的地区已经出现合作社联合社、农产品行业协会，这是弱小的农户在基层合作社基础上进一步的联合。

　　据江苏省农业厅2004年的一个报告，江苏已有450家左右以专业合作社或专业协会为成员基础的联合社、联合会。

　　浙江省则在稻米、柑橘、茶叶等14个行业成立了行业协会，努力打造“行业协会+龙头企业+专业合作社+专业大户”的新的农业生产经营体制。其中有著名的养蜂业“江山模式”。

　　“合作社发展到一定阶段，应有地区一级的合作社以及全国性的组织体系。”张晓山说，这样可扩大合作社的市场占有率、提高合作社的市场竞争，实现规模效益。

　　在肯定联合社属“必然趋势”的同时，苑鹏还指出，目前的联合组织主要是社团型的行业协会，对基层社进行业务指导或对外维权，而组织基层社共同开展经营业务的企业型联合社却很少。且现基本是一种自上而下的外部推动、带有较强行政色彩的组织，全国还没有形成一个自下而上、基层合作社自发、自主联合起来的组织体系。

　　农民专业合作社法在首次审议的草案中，曾有关于“联合经济组织”与“行业协会”的规定，后来被删去。

　　对此，农业部农经司司长郑文凯与农经总站副站长刘登高认为，“删得高明。”

　　根据他们对《瞭望》新闻周刊的分析，删去相关规定的一个原因是防止很多名不符实的联合组织“师出有名”地冒出来。无论是苑鹏对合作社联合组织的研究，还是其他行业的各种协会的现状，都说明此类组织的“官办”的色彩很浓，真正基于现实需要由下而上进行组合的情况并不多。

　　郑文凯还指出，现在合作社发展处于初级阶段，整体来说没有成立联合社的现实需要。如果有的地方有这个需要，即使法里面没有规定也完全可以先做。以后若有全面需要，法里再加上也不迟。

　　如何与社区协调

　　在农村改革之初，除了有家庭承包之“分”，还有“统”的一面，当时寄希望于“地区性合作经济组织”或称社区性合作组织来承担这一功能。

　　安徽省财政厅2003年“支持农民合作组织发展”课题组的报告称：多年来，社区性合作组织虽十分健全，但总体上存在着服务功能不强、积累功能弱化、封闭性强，以及很难以独立市场主体身份参与经济活动等弊端。

　　课题组报告指出，“特别是近些年农村管理体制开始由控制型向民主型转变，社区性合作组织退出生产经营领域势在必行。”

　　而在张晓山看来，“超越社区界限的专业合作组织与社区集体组织相配合的新型服务模式，使‘统’的内涵更加丰富。”

　　张晓山指出，社区组织仍是专业合作经济组织的母体和摇篮，两者的关系必须处理好。全国人大农委法案室主任王超英则称，社区组织与专业合作社的关系好比是政府与企业的关系。

　　“土地的不可迁移性决定了合作社与社区的紧密联系。”苑鹏对《瞭望》新闻周刊说。

　　在土地的“绑定”下，加入跨社区的专业合作社的社员的行政管理关系并没有改变，水、电、路等公共品仍需通过村里协调。在有些合作社，社员入社的申请表甚至还需村委会签字。

　　“关心社区”也是国际通行的合作社原则之一。但就目前中国合作社的现状来看，还很难有实力直接将多余财力投到社区。农民专业合作社法及相关地方法规、合作社章程里都很少有这方面的内容。

　　《瞭望》新闻周刊在调研中还发现，随着合作社的发展壮大，一些地方的合作社还成立了党支部，部分原属村党支部的党员关系转移到社里，社里也可发展党员。

　　台州市委副书记周国辉称，党支部向合作社延伸，使合作社不仅起到脱贫致富的作用，也保证了政治方向。

　　农业部农经司专业合作处处长赵铁桥还指出，合作社是一所培养现代农民的学校，提高了农民的参与民主选举、民主管理、民主决策、民主监督的能力。这些农民回到社区，对完善乡村治理、推动基层民主建设有着积极作用。

　　此外，一些地方还进行了“村社合一”的探索。如重庆永川市以村党支部委员会、村民委员会为主导，以综合服务社、专业合作社为载体，形成“两委+两社”经济模式。当地人士认为，这是政治与经济优势的对接互动。

　　周国辉还向《瞭望》新闻周刊透露，台州市准备对社区性合作组织进行改造。他认为社区股份制是它的方向，且最好不再直接经营，而办成一种物业，如建厂房、办市场。

　　王超英也对《瞭望》新闻周刊表示，社区合作或集体经济组织改革已经纳入了最高立法机构的视野，但目前从全国来看，条件还不成熟。□

(责任编辑：王伟)