核心提示

　　长期以来，各种各样的上访经常让政府陷于一个尴尬的境地，在很大程度上，大量的越级上访不但给社会造成了诸多的不稳定，更是浪费了太多的社会资源和政府的行政资源。近年来，安顺市关岭自治县和毕节地区黔西县分别推出了“信访陪访制”和“信访听证制”。这不仅开了省内先河，在国内也是绝无仅有。这两种制度的推行在解决上访等诸多问题方面起到了积极的作用，并在一定程度上解决了上述问题，因而受到了社会的广泛关注。

　　关岭“陪访制”

　　1、缘起

　　关岭自治县的“信访陪访制”，必须要从现任县委副书记袁化龙说起。2001年，袁化龙从镇宁自治县纪委副书记被调到关岭自治县任纪委书记时，县城的经济发展正处于一个上升期。在整个关岭县的13个乡镇中，有9个乡镇都涉及到一些重大工程，而牵涉到的百姓也很多，由于补偿等很多原因导致上访量呈现历史以来少有的上升趋势。和其他地方政府一样，当地政府也曾多次到省里和北京去接过上访者。尽管如此，但缠访、越级上访的现象依然没有得到任何削减。关岭县纪检监察部门在深入调研后，找到造成这一现象的主要原因：一方面，群众不了解上访程序或不知道该到哪个部门上访；一些受访部门和干部对待上访问题态度冷漠或互相推诿，失去了处理问题的最佳时机，客观上推动了大部分本应在村、镇基层即可解决的矛盾。“一些上访案子，即使是下面已经处理好了，但由于上访者对法规的不了解等原因，他们却仍然坚持上访。他们对政府的要求相对偏高了些。”袁化龙说，他突然意识到，上访者如果只是一味地讲地方政府没处理好的，而处理好的方面却不讲的话，那么岂非对地方政府很不公平吗？如果能有一个陪访员全程陪同上访者上访，见证整个上访过程，那么这个事情是否就会得到解决呢？更为重要的是，陪访员在帮助群众畅通信访渠道的同时，对上访人也是个监督。

　　2、陪访员的工作

　　在萌生了陪访员陪访的念头后，袁化龙的思路渐渐明晰。据袁化龙称，关岭县的陪访员主要由镇里和村里来选举产生。全县抓信访工作的有537人，每个人都建立有档案。陪访员的条件是有相当的农村经验，热心公益事业，在群众中有一定的可信度，为人处世客观公正。并且，相当部分的陪访员是村里的干部和纪委委员，也有部分是村寨里德高望重的寨老。乡镇的陪访员由党纪部门的工作人员或领导中产生，也有从分管行业中的官员中产生，而多数乡镇陪访员都是兼职的。陪访员选出来，但其办公费用和薪酬由谁来支付呢？“我当时想到，每个村里最多只有1-2件上访案子，假如是两个陪访员陪同到县城里上访，那么最远的往返费用最多40元，加上生活费等也不会超过80元，那么两件上访案子，陪访员实际上需要的车费和生活费也不过160元左右。一个乡镇的财政拿出这点资金来解决这个问题，将大大有利于地方的经济发展。这要比到省城或北京接回上访者所需要的费用少得多了。”袁化龙说。刚开始，陪访员每年的报酬是120元，后来有的地方提升到了每年240元。现在陪访员最低的年报酬都不会低于120元。纪委里的陪访员每月的报酬是60元，而专职搞信访的工作人员每月的报酬则是120元。陪访员的经费问题想通后，“上访陪访制”的雏形基本形成。据袁化龙介绍，镇和村(居委会)陪访员的职责一是收集信访信息并进行处理，本级不能处理或上访人不服的，要全程陪同并当好上访群众向导，协同有关部门解决实际问题。按逐级上访原则，村级陪访员只陪访到镇级，镇级只陪访到县级，实行限时办结制，一般信访件必须在一周之内办结，情况复杂，涉及面广的不得超过二周办结。这样，不少过去没人愿管的问题便责任落实到人，真正做到“事要解决”了。“现在有了陪访员全程陪访和相应配套考核制度，接访部门接访后不敢再对群众应付了事或不了了之，否则要被追究责任了。”

　　3、效应

　　2005年初，在确定了“陪访制”后，关岭县纪委决定先将这一制度放在该县坡贡镇坡贡村进行试点。“陪访制”在坡贡村试点两个月后，效果异常显著。县纪委当即决定在该村召开全县乡镇现场大会，并正式向全县推广。据介绍，自“陪访制”实施以来，与去年同期相比，最先试点的坡贡镇上访事件比去年同期下降40%，至今没有发生一起到县以上部门的上访事件。随后推行的其他乡镇，信访事件亦大幅下降，至今未发生一起越级上访的事件。尽管如此，但袁化龙却认为，之所以取得这样的成效，并不能完全归功于“陪访制”，而是关岭县推行的“约谈接待”、“联合接访”、“寻访”、“下访”等八项处理信访问题的措施共同产生的。“信访的处理情况能体现出一个地方政府的执政能力。”1个多月前，袁化龙刚刚被任命为关岭县委副书记，对处理好信访工作的重要性他深有体会。

　　黔西“信访听证”

　　1、一起“冤案”引发的构想

　　2004年春节后，黔西县中坪镇老街村的270名村民向县纪委递交了一封联名举报信，信中称：中坪镇党委书记和镇长该发的救济粮(金)没发，不该发的却发了，并且还贪污救济粮、救济金；在修村里的10多栋办公楼时，将工程承包给了自己的亲戚；镇里买猎豹车时拿了3万元的回扣等腐败现象。当以上情况被反映到毕节地委后，地委将这封举报信签发至黔西县纪委，并要求调查核实后汇报结果。时任黔西县信访室主任的杨光俊接到任务后，经过了一系列的调查核实。结果发现，举报信中反映的情况几乎全部都是假的。事实上，这封举报信是由村里3位村民精心炮制出来的，领头者是郭某某。他们编造出“村里要发放救济粮(金)”等理由，诱骗村民们签名。不明就里的270名村民的名字就在谎言的欺骗之下上了举报信。事后，郭姓村民被当地公安部门依法处理。这个事情给杨光俊带来的震动很大，同时他想到了几个很严重的问题：如果举报人反映的事实是虚假的，那么被举报人因此而受到的精神损失谁来负责？如果村民实名举报的事实是虚假的，他是否会受到相应的惩罚？能否参照物价部门的物价听证和法院公开审理案子的方式，来推行一个信访听证制度，并把可疑举报信中所涉及到的主管部门带到村里，当面向举报人和被举报人逐一核实？近几年来，随着贵毕公路、洪家渡电站、索风营电站、东风电站、黔西火电厂等一系列重点项目先后投建黔西，由占地补偿过低和补偿不到位引发的上访问题也与日俱增。与此同时，国企改革、城建拆迁以及反映乡村干部违法违纪问题也成为群众上访的焦点问题。“问题迟迟得不到解决，让民众对干部产生怀疑，集体上访、越级上访等问题加剧。”杨光俊说，“哪怕一件事解决不了，也会影响更多人的情绪。”按照黔西县纪委的考虑，要在试验区建立和谐社会必须要有一套调节利益冲突的机制，要让民众有正当表达利益需求的渠道，使他们的诉求得到兑现，从而将矛盾消灭在萌芽状态。这成为黔西县纪委信访工作改革的首要思路。信访听证制度由此萌生。

　　2、实行“信访听证制”

　　2004年2月22日，黔西县纪委发出一号文件：在全县29个乡镇所属的行政村全部建立村级信访接待室，实行挂牌和轮流接访制度。村级信访接待室的成功运作，使黔西县纪委开始将信访接待站建设向乡一级延伸。同年3月1日，黔西县纪委和县监察局下发《推行信访听证制度工作的实施方案》和《纪检监察组织信访听证暂行办法》，决定在全县试行信访听证制度。按照两文件的要求，纪检监察机关对群众信访举报中反映的党员干部等有关问题召开信访听证会，具体操作程序是：召集信访当事人、有关单位和人员在上访户家门口面对面答辩听证，进行直接公开公正的调处。为了让信访听证落到实处，黔西县出台了一系列保障措施：首先是县纪委建立了“首问责任制”，要求各乡镇党委、政府部门负责人和各级纪委负责人，党委、政府纪委信访机构及负责信访工作的人员为首问责任人。在此基础上，信访听证针对承办人和信访人双方推行“双向承诺制”。信访部门在接访后，必须向信访人承诺，限期调查和答复，另一方面，在承诺期内，信访人需要向受理部门承诺不再重复上访。另一项措施是建立倒查机制。黔西县纪委在今年3月6日送交黔西县委、县政府《推行信访听证制度工作的实施方案》(送审稿)，建议建立倒查制度，对做出听证处理结果但出现群众再次信访而证实原处理不公的，对承办单位和个人工作情况进行专项检查，调查属实的追究其相关责任。黔西县委一位领导称，为防止责任的追究流于形式，黔西县纪委要求将首问责任制的工作纳入年度考核。

　　3、“上访”变成了“下访”

　　杨光俊说，事实上，信访听证的践行在一定程度上还为百姓上访减少了上访成本，同时也避免了上访中所涉及到的主管部门“踢皮球”，也可防止上访信件在这些部门来回“旅游”和部门与部门之间的相互推诿。信访听证制度的推行，实际上是将“上访”变为了“下访”。而杨光俊总结的乡镇上访者较多的原因还在于“基层对一些工作的宣传不到位，工作作风粗糙，让村民产生了误解，这样的误解多了后增加了村民对乡镇领导的不信任，上访由此而生。有专家称，从更大的范围来说，黔西信访听证制度是毕节试验区所进行的民主政治建设的试验之一，这项制度在消除社会矛盾、缓解干群关系、营造公平、公正、和谐的社会氛围方面进行了探索与实践。2005年，经过一年多的努力后，黔西县信访率比上一年下降了30.1%，信访问题在基层的消化率也达到了50%，基本实现了“小事不出村，大事不出乡镇，疑难问题靠听证”的目标。国家行政管理学院公共管理教研部教授，北京大学博士生导师汪玉凯认为，黔西的信访听证在化解社会矛盾和社会冲突方面，发挥了重要的作用。而在关注毕节试验区的专家们看来，黔西县信访听证制度正是协调人与人、人与社会的关系，是科学执政、民主执政、依法执政的有效实践。