燃油税久拖不决会否积重难返

　　■本报记者 李晓晔

　　交通部近日发布的《关于印发2007年度全国公路养路费票据式样的通知》，正式宣告了2007年燃油税继续“难产”。分明是件利国利民的好事，为何却偏偏“多磨”了十余年？带着这一问题，中国经济时报记者采访了财政部、发改委、社科院的相关财税、能源专家。

　　关山重重

　　“目前征收燃油税还在调研之中，过去目标很单一，只是想把养路费变成燃油税，现在还增加了节能、环保等目标，这些目标之间如何协调统一是个难点。再者，对于开征燃油税的时机看法很不一致，有人认为在原油价格下跌时推出最为有利，有人认为在油价处于相对高位时征收，更有利于促进节能，而且越等越被动。此外，贷款修路的钱怎么还？已经买断了经营权的高速公路，开征燃油税后还收不收费？如何安置27万收取养路费的公路管理人员？对农民不上路车的用油补贴如何落实？这些都还要从长计议。”11月13日，财政部财政科学研究所税收政策研究室主任孙钢在接受中国经济时报记者采访时说。

　　国家发改委能源研究所姜鑫民在接受本报记者采访时则表示，阻碍燃油税出台的主要障碍是部门利益的调整不是很顺，比如，开征燃油税后交通部门收取养路费和上路稽查的权力就没有了。

　　燃油税改革牵涉到公路养护、能源开发、交通工具管理等多个行政部门，会影响到能源、运输、汽车生产、消费等诸多行业的现有利益格局。此外，现有的养路费等是由地方公路监管部门收取的，大部分进入地方财政。开征燃油税后，这笔钱将大部分上缴国家财政，地方政府对于推行燃油税改革缺乏动力。

　　财政部财政科学研究所所长贾康告诉中国经济时报记者：“费改税的思路、要点讨论多年，立法程序也走完了，大方向没有问题，现在主要的瓶颈是操作问题。”专家提及的操作问题，归纳起来主要有八个方面：对社会的震动；对使用柴油的农民和渔民怎么补贴；究竟是征收“燃油税”还是“燃料税”尚未明确；燃油税是否覆盖车辆购置税也不明确，按照现在的思路，燃油税定义为替代养路费，那么为了建设高速公路等而征收的车辆购置税就需要继续征收；燃油税在生产环节还是销售环节征收尚未有定论，在生产环节征收，容易控制，程序也相对简单，但从某种意义上可能导致“鼓励”原油走私，而且未与消费者利益直接挂钩，如果在销售环节征税，则必须在各加油站配备税控机，成本巨大且不易管理；征收幅度定额还是定量并未确定；家用车和公务车、汽油和柴油的征收标准如何确定均未明确；如何确保燃油税真正发挥作用，而不是成为新的收费使消费者承受更大的税负。

　　风物长宜放眼量

　　尽管改革的成本巨大，但是收益更为可观。燃油税是将节能、环保与消费者的支出直接挂钩的税种，它可以降低购买时的税负比重，提高使用时的成本，“鼓励消费，限制使用”。随着高油价时代的来临，出台燃油税有利于提高民众节约能源意识，抑制公路乱收费，缓解货运车辆严重超载问题。贾康指出：“燃油税不仅可以理顺车辆、道路费和税的关系，同时有利于配合科学发展观、建设节约型社会等一系列政策导向，鼓励和引导人们更多购买小排量汽车，理性权衡用车时间，从而起到节约燃油等能源、减少道路拥堵和尾气污染的作用。”

　　“开征燃油税最主要的意义在于高效和公平。”姜鑫民谈到，车主对车辆的使用频率和总量是不同的，却缴纳一样的养路费。耗油量最能反映一辆车占用道路资源、排放污染的情况，燃油税即开车付费最能体现公平和对等原则，而且能提高公路使用效率。

　　此外，从国家发展角度来看，燃油税作为一项向国际财政税收并轨的重要举措，便于政府通过调节税率灵活地参与价格调控，提高国家财政支出的效率。实施燃油税也有利于解决城市道路建设资金问题，与开征燃油税的同时设立国家公路及城市道路建设基金和省公路及城市道路建设基金，在数额庞大且来源稳定的税金支持下，将会从根本上解决城市道路交通设施建设资金匮乏的难题，促进公路网的建设和完善，逐渐向国外由国家财政负担社会公共服务设施建设的方向发展。以燃油税为资金支持，政府通过经济杠杆指挥约束地方行为，抑制地方保护主义的滋生和蔓延，同时增加投入方向和地域的可选择性，以促进不发达地区的经济发展。

　　“实施燃油税还有利于汽车产业的长远发展。”孙钢称，汽车的经济性主要表现在油耗上，汽车生产企业要想在竞争中取胜，必然需要在降低油耗、减少尾气排放上加大投入和研发，从而促进汽车工业技术进步及产品结构的合理调整。

　　上下求索

　　在全国最早进行燃油税试点的海南省，一位梁先生告诉中国经济时报记者：“现在小汽车用的93＃汽油在海南的价格是6．65元／升，因为一般在市内用车，长途的机会不多，实际成本比其他地方高不少。”此外，海南因燃油税试点而出现财政赤字的消息也见诸报端。中国社科院财贸经济研究所一位专家在接受本报记者采访时也对“海南模式”的借鉴意义提出怀疑：海南是一个岛屿，公路交通自成系统，封闭运行。从运行区域上讲，好操作，好管理，即便出了问题，也便于解决纠正。但内陆地区公路交通四通八达，空间范围大，不易管理。

　　姜鑫民说，费改税后并不意味着支付水平下降，而在于基于耗油量的收费更为合理，“多用车多交税”，起到优化资源配置、引导节能环保的效用。在他看来，是否在油价低位时推出并非关键因素，因为我国情况复杂，所以要考虑社会综合成本，理顺各方面的利益，燃油税的推出时机不宜操之过急。他说，油价高低都是相对的，如果收入在增长，相当于油价在下降，只要在合理的可承受范围之内，市场可以化解，推出燃油税就不会引起太大的社会震动。但是对于出租车、农民、渔民用车、用船等，政府可以通过向石油、石化企业征收特别收益金对弱势人群进行补贴和返还，或者可以分几个等级交税，可以通过税收手段平衡、调节利益。对于地方集资或者公司投资修建的道路，在施行燃油税初期可采用与收费并行的办法，等成本收回之后再取消收费。或者是由投资商同政府达成协议，将来从燃油税款中按比例回收。对于27万收取养路费的公路管理人员的安置，要妥善，避免不稳定因素。在征收税费环节上，通过销售终端征收更为可行，因为堵住供油环节上的种种漏洞的难度更大。另外，制定税费标准很关键，日本、欧洲燃油税的标准很有效地起到了引导节能的作用，美国则不理想。

　　在发达国家，为了激励国内汽车消费一般在购置环节免征消费税和购置税，出于对节约能源及环保考虑，则在使用环节上征收高额税款，约在60％以上。目前我国的情况却恰恰相反，汽车消费者在购置环节所承受的税负最重，达到30％—35％，加上牌照费、增容费等，实际税负在50％左右，进口车则更高。“由于这样的税收政策，虽然油价在不断上涨，仍然有很多购车者通常只考虑购买的一次性成本，所以很难起到靠税收来调解消费和使用的效果。”国务院发展研究中心产业经济研究部部长冯飞说。

　　在接受采访的专家看来，燃油税改革步履艰难，但意义深远，久拖不决日后可能会更加受制于人。

(责任编辑：李彬)