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编者按：
一边是昔日的“国家贫困县”经过国家多年扶持，由穷变富成为经济强县，但至今仍然享受“贫困帽”下的各项优惠；一边是如今的穷县嗷嗷待哺，却因为没贫困县帽子，享受不到政策支持。《瞭望》新闻周刊近日采访了解到，由于缺乏扶贫进退机制，“富县戴穷帽”正在成为拉大地区经济差异、造成政策性“不公正”的一大隐患。安徽不少基层干部呼吁，尽快建立客观公正的贫困动态评定考核机制和贫困县进退机制。
“财政第一强”仍戴贫困帽惹争议
“地方生产总值78亿余元，农民人均纯收入2815元。”黄义发一提到这些数据便耿耿于怀。正因为这些数据，他不得不常常面对外界的质疑。
黄义发是国家扶贫开发重点县安徽无为县扶贫办主任，近3年来，无为县综合经济排名连续位列安徽十强。不断飘高的各项经济指标，让无为的形象越来越体面，但扣在该县头上的“国家扶贫开发重点县”的帽子也逐渐引来争议，他这个扶贫办主任往往首当其冲接受质疑。
无为地处皖中，濒临长江、傍巢湖，全县一边是山区，一边是圩区。上个世纪80年代，这里交通闭塞，易旱易涝，恶劣的自然条件使得无为经济发展落后，人民生活穷困。很多人迫于生活只好背井离乡，“无为保姆”便是那时叫开的。1992年，根据当时国家规定的贫困县评定标准，无为县被列入国家扶贫开发重点县。此后十多年，这个“贫困帽”便一直戴在了无为县的头上。
像无为这样的经济强县戴着“贫困帽”的并非孤例。在安徽十强县和经济实力较强的县区中，不乏一些享受着国家级和省级扶贫重点支持的县区。
凤台县地处皖北，近年来县域经济发展迅速，连续多年财政收入位居全省县财政收入第一位，同时位列安徽十强县。今年前9个月的统计显示，该县规模以上工业增加值达到22亿余元，全县财政收入超过8亿元，远超全省其他县区，被称为安徽“财政第一强县”。然而就是这样一个经济强县，却仍然戴着“安徽省扶贫开发工作重点县”的帽子。
据安徽省扶贫办副主任丁国华介绍，我国扶贫从上个世纪80年代中期开始，历经近20年的扶贫工作，不少昔日的贫困县在国家政策的扶持下，通过自身积极努力，贫困面貌发生很大改变，人民的生产生活水平得到大幅度提高，其中不乏一些地区跃居经济强县。但由于贫困县一直没有调整过，所以出现了“富县戴穷帽”的现象。
据了解，国定贫困县的评定标准主要有贫困发生率、人均财政收入、人均GDP等各项指标，安徽省目前共有19个国定贫困县，除了2个县是2002年按照国家的调整指标新增的，其他17个国定贫困县都是在上世纪90年代初，按照当时的相关指标评定的。时间过去了十多年，各县的经济状况都发生了变化，但贫困县的评定标准却没有动过，贫困县也没有再做过调整。
丁国华告诉记者，在上个世纪90年代评定贫困县时，安徽一些农业县区如滁州、萧县等地，因为各项指标较高没有戴上“贫困帽”。但是随着时间的发展，农业经济效益逐渐下滑，这些原本比较富裕的地区落后了，甚至变得贫困。但是由于国家一直没有对贫困县进行调整，所以这些新贫困县无法进入扶持序列，享受国家的政策资金扶持。
富县不摘“穷帽”，新贫困县戴不上穷帽，造成扶贫政策上的不公正，也引发了不少新贫困地区的基层干部不满。皖南某山区的一位基层干部表示，富县戴穷帽，使得扶贫成了扶富，不仅背离了国家扶贫资金的使用目标，而且也不利于其他落后贫困地区的均衡发展，容易导致地区贫富差距的扩大。
“穷帽”一年值1亿
由于“国定贫困县”这个帽子“含金量”很高，既然国家没有动态调整的政策，很多享受着贫困优惠政策的地区便乐得将这个帽子一直戴下去。一位国定贫困县的负责人告诉记者，“这个贫困帽一年要带来多少政策优惠啊，当然不能摘了。”
安徽省扶贫办副主任丁国华给记者算了一笔账，以一个国家级扶贫开发重点县为例，根据目前的扶贫政策，可以享受四方面优惠：一是财政扶贫资金支持。包括以工代赈资金、扶贫发展资金等，每年有三四千万左右；二是扶贫贴息贷款，最高时可享受4000万元；四是社会对口帮扶，包括中央单位、省直单位的对口扶持；四是各部门对贫困县的政策倾斜。
“各项有形的无形的支持优惠林林总总加起来，每年一个贫困县最多可有近1个亿的生产生活资金支持。”丁国华介绍。
“贫困帽”不贫，反而能带来大量的真金白银，“如此大的一块既得利益，谁愿意主动放弃呢？”一位基层官员说道。
对此，安徽省扶贫办试图进行微调，并曾与一些发展起来的贫困县协商，通过给予一定的鼓励措施，希望他们主动退出贫困县的位置，把政策优惠让给其他一些急需扶持的地区。“但没有一个县愿意，最终一个也没有动。”丁国华说。
事实上，贫困帽之争在地方一直是敏感的问题。为了让那些没有戴上国定贫困县帽子的地方也能得到政策扶持，保证公平，安徽省自定了10个省级重点贫困县，给予资金政策支持。“这样仍然摆不平。”此后，安徽省又在全省16个县中确定了65个重点扶贫乡镇，每年给予40万的扶贫资金。目前，全省扶贫面已经涉及全省61个县中的46个，扶贫的面不断扩大。但这三级贫困地区得到的扶贫支持却相差甚大。
不过，对于外界关于“富县戴穷帽”的种种质疑，富裕起来的贫困县却持不同观点。无为县扶贫办主任黄义发认为，那种认为经济发展了，就应该摘掉“贫困帽”是认识上的偏差。他认为，不应该只表面看以GDP为主的社会经济发展指标，而是要注重考察本级财政可支配的财力和消除贫困的经济实力，根据贫困人口数量、农民人均纯收入、人均GDP等综合指标考核。
他举例说，在扶贫政策的支持下，近年来无为县城乡经济得到了较快发展，人民生活得到改善，“县城繁华了，马路宽了，高楼多了，但这只是表象。”去年无为全县的GDP在全省是第一位，财政收入居全省第五位；但是无为有一百多万人口，一平均排名便落在后面，去年农民人均纯收入仅为26位。
“这说明无为还是个经济弱县、财政穷县、人均收入小县。所谓的经济强县，只是矮子中间的将军。”据介绍，无为县的财政收入相当部分是国税，去年地方财政收入只有2.5亿元，刚够保运转。而无为农村问题还很突出，尚有17万贫困人口，多分布在山区，致富手段缺乏，依靠自身实力消除贫困十分困难。无为自身薄弱的财政还达不到自我扶贫的水平，仍然离不开国家的扶贫支持。
是做大蛋糕还是建立动态退出机制
安徽省扶贫办副主任丁国华认为，对那些经济水平不断提高的贫困县要客观看待，一些贫困县经济确实发展了，但他们经济发展的水平还没有达到反哺和自我扶贫的水平。实际上，不少地方只是城镇的工业经济有所提高，但很多依赖传统农业生存的贫困人口依然没有脱贫。从现在的贫困现状看，很多地方还没有摆脱一场自然灾害或者因病因学返贫的情况。他认为，从安徽实际来看，虽然有一些贫困县经济发展成了强县，但是从总体上看，还达不到自我扶贫的能力。现在不是把谁的帽子摘下来再戴到谁的头上的问题，而是应该扩大扶贫的覆盖面，做大蛋糕。同时，建立一定的微调退出机制，让一些经济实力的确增强，具备反哺能力的县区退出扶持范围。
采访中，一些基层干部和专家指出，“富县戴穷帽”暴露了现有扶贫进退机制的缺失。他们认为，扶贫资金的作用是“雪中送炭”而不是“锦上添花”，对于一些经济实力较强已经具备自我“造血”能力的贫困县，应该通过建立动态退出机制让他们从贫困县的位置上退出来，让那些更需要帮助的穷困地区进入国家扶持范围，从而打破“贫困县”的终身制，充分发挥国家扶贫资金使用效益，保证扶贫资金用在刀刃上，避免出现“富县戴穷帽”的现象。
黄义发等基层扶贫干部认为，国家应该客观、公正、公平地建立起扶贫重点县的进入退出机制，通过公平的评价机制评测出它的贫困程度和脱贫成效，施以奖惩政策，建立起动态的进入与退出机制，使那些戴上帽子不想摘，“躺在贫困帽上睡大觉”，不努力工作的地方就地“退出”，使一些还未进入扶持范围的贫困区域“进入”受扶范围，这样才能形成激励机制，才能真正调动贫困地区扶贫开发工作热情。黄义发提醒道：“扶贫不能鞭打快牛，不要挫伤贫困地区扶贫工作的积极性。”
记者采访中了解到，扶贫进退机制缺乏只是当前扶贫整体机制不完善的一个缩影。一些基层扶贫干部表示，当前扶贫工作存在着阶段性目标，临时性机构和松散型管理的问题，这使扶贫工作没有长期的目标，没有完善的机制，扶贫工作开展起来困难重重。
事实上，尽管持续20年的扶贫事业大大减少了中国的贫困人口，但是目前仍然还有1亿人处在脱贫的边缘。与此同时，中国的地区差距有加速扩大的趋势，包括城乡差别的扩大、东部与西部的差别扩大、贫与富的差别扩大。因此，当前的扶贫任务仍然很艰巨，扶贫的难度越来越大。从这个意义上说，扶贫是应该有个长期性的目标，不能急于求成，搞阶段性目标，必须明确相关职能定位，建立一套完善的扶贫机制，保障扶贫工作富有成效地持续推进。 | |
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