 |
| |
本报记者 郝建国
10月23日，在一片质疑声中，交通部发文再次明确2007年养路费还要继续征收。
实际上，1999年修订的《公路法》第36条明确规定：“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金”,这也说明，之后7年征收的5400亿元养路费均涉嫌“违法”。
10月30日，中国青年政治学院法学副教授周泽上书全国人大常委会，建议审查交通部门收取养路费的相关法规，并根据《立法法》予以撤销。
7年前废止的养路费
至今还在征收
10月23日，交通部向各省、自治区、直辖市交通厅下发了《关于印发2007年度全国公路养路费票据式样的通知》，这意味着被社会各界广泛质疑的养路费，明年还要继续征收。
“目前，我们已经接到了交通部的文件，2007年陕西省养路费征收标准不变，征收方法不变。”陕西省交通厅征费稽查局相关负责人在接受本报记者采访时，如是说。
据介绍，陕西是全国最早开征养路费的地区，其历史可以上溯到1922年，当时的地方政府为了筹集资金开征养路费。到1939年9月，民国政府正式在全国范围开征养路费。新中国成立以后，沿袭了向车主征收养路费的做法，但相关立法改革一直在进行。
据了解，现行养路费征收是以省为单位，各省的征收依据和费率有明显差异。一些经济欠发达地区为了吸引外地车转户来本地缴纳养路费，对这些车辆给予更“优惠”的养路费征收标准。
在陕西省大荔县，记者见到多辆挂有“青H”和“青P”的大货车。实际上，这些车主均是当地人，他们之所以选择外地车牌，就是冲着养路费的。据一位车主介绍，同一辆载重25吨的货车如果在陕西挂牌，每年要缴纳养路费37800元，而如果挂在青海，每年的养路费只有23236元，两省相差14564元。类似的现象在我省其他地区都有，如在榆林、延安也有不少挂着“蒙K”、“宁C”车牌的本地货车，原因同样是因为挂牌地的养路费征收标准比陕西低。
张自强是西安一家企业职员，2004年底购买了一辆私家车。2005年全年，张自强的私人小轿车一共行驶了不到一万公里，而他缴纳的养路费是1680元。张自强的朋友有一辆营运的小轿车，2005年全年共行驶了15万公里，但他支付的养路费也是1680元。
“现在的养路费征收基本以车辆的吨位（普通小轿车以半吨算）计征，有失公平。如果把养路费改为燃油税，要公正得多。”张自强说。
养路费的弊端早已引起有关方面的重视。据了解，从1993年开始，全国养路费征收改革开始启动。1994年1月1日，作为养路费改革的试点，海南省正式实施《海南经济特区机动车燃油附加费征收管理办法》，将养路费、过路费、过桥费、运输管理费等“四费合一”，只征收“燃油附加费”。
1999年，全国人大常委会修改《公路法》。修改后的《公路法》第36条明确规定：“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。”令人遗憾的是，修改后的《公路法》一直在沉睡———全国除海南省以外，直到今天养路费依然在征收中。
“天价滞纳金”
唤醒沉睡中的法律
国内最先质疑养路费的是中国青年政治学院法学副教授周泽。周泽曾经是一名记者，十多年前毕业于法学专业。其实，周泽并不是私家车拥有者，他关注养路费的问题纯属偶然。今年7月，周泽在报纸上看到一条新闻：郑州一车主因欠缴养路费三四年，交通部门对其加罚滞纳金近50万元（欠缴养路费滞纳金高达每日1%%，是银行贷款利率的62倍）。
“天价滞纳金事件让我对养路费问题进行了深入的研究，研究的结果是养路费的收取本身就不合法，对欠缴养路费加罚滞纳金的做法就更不合法。而不像之前很多人评论的那样：天价养路费滞纳金合法而不合理。”在本报记者采访中，周泽说。
很快，周泽在媒体上撰写评论文章，直接挑战现行的养路费征收制度。他认为，根据现行《公路法》第36条的明确规定，相关部门从1999年到2006年这7年期间向车主征收的总金额达5400亿元的养路费完全是“违法”。
这篇题为《七年来养路费收取都违法》的文章，在《检察日报》上发表不多久，江苏常州律师章祥兵就直接起诉当地养路费的收缴机构，请求法院撤销有关部门征收公路养路费的具体行政行为。
尽管章祥兵的诉讼请求被驳回，但是人们对养路费的质疑并没有就此结束。2006年10月，北京市京元律师事务所律师宋某将北京市路政局起诉到了宣武区人民法院，请求法院确认被告向其征收养路费的行为违法，退还其缴纳的养路费3080元。目前，案件正在审理中。
在江苏、北京两位律师通过具体案件的诉讼尚无最终结论的情况下，周泽又发起了在立法层面纠正养路费的行动。2006年10月30日，周泽以中华人民共和国公民、学者、律师的多重身份上书全国人大常委会，建议审查养路费征收法规、规章违法问题及撤销违法的养路费征收法规、规章。
征收养路费
究竟“违”了什么法
周泽认为，征收养路费首先违反了现行的《公路法》。他说，1999年，全国人大常委会修改了《公路法》。修改后的《公路法》第36条明确规定：“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定”，“依法征税筹集的公路养护资金，必须专项用于公路的养护和改建”，并全部废止了旧法中有关养路费征收的条款。2004年全国人大常委会再次修改《公路法》则根本不涉及养路费问题。对比《公路管理条例》、《公路法》1997年通过时及1997年、2004年两次修改后的规定，可以看出，《公路法》取缔向车主征收养路费这一做法的立法意图是十分明显的。
对于征收养路费是否违反《公路法》的问题，陕西省交通厅征费稽查局相关负责人认为：现行的《公路法》在规定“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金”的同时，规定“具体实施办法和步骤由国务院规定”。根据这样的立法授权，在《公路法》修订后，国务院办公厅在2000年转发交通部、财政部、公安部、国家计委《关于继续做好公路养路费等交通规费征收工作的意见》指出，在交通和车辆税费改革方案公布之前，各地仍应严格执行既有交通规费征收的有关规定，继续做好征收养路费等交通规费的工作。同年国务院还批转财政部、交通部等十个部（委、办、局）和中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司联合制定的《交通和车辆税费改革实施方案》，明确规定，开征燃油税后，养路费才废止。目前，燃油税仍未开征，因此交通部门继续征收养路费，完全符合国务院批转的文件的精神。
全国各地交通行政管理部门无论是在接受采访还是应诉答辩，与陕西省交通厅征费稽查局的意见如出一辙。
“交通部门的这种说法是完全错误的。”周泽说，《公路法》关于“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定”的规定，是授权国务院规定“国家依法征税筹集公路养护资金的具体实施办法和步骤”，而不是授权国务院规定养路费收到何时；《公路法》已明确取缔了向车主征收养路费的做法，国务院及国务院办公厅转发有关部门的文件，要求各地有关部门继续征收养路费，违背了《公路法》的明文规定和立法意图。全国各地交通部门在1999年《公路法》修订后继续向车主征收养路费，即使有国务院转发的有关部门文件为依据，仍然是于法无据。
也有人提出，在燃油税开征之前如果不征收养路费，公路就没有资金养护。周泽认为这样的说法也是十分荒谬的。他说：“征税筹集公路养护资金，并不意味着这个‘税’就是燃油税。公路作为一种公共基础设施，理应由公共财政来解决，不能因为没有向车主征收燃油税，国家就不承担建设和养护公路的责任了！事实上，除过燃油税外，国家还一直向车主在征收车辆购置税、车船使用税等税种。”
周泽在给全国人大常委会的建议书中指出，征收养路费除了违反现行的《公路法》外，还违反了《立法法》。他说，《立法法》第79条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。”作为法律的《公路法》曾经有关于征收养路费的规定而在修订时取消，这意味着该法对征收养路费的否定，那么作为行政法规的《公路管理条例》、《公路养路费征收管理规定》及各地关于征收养路费的地方性法规、地方政府规章规定《公路法》所否定的事项，明显属于下位法对上位法的抵触。
《立法法》第8条第6项规定：“对非国有财产的征收只能制定法律。”按照这一法律规定，行政法规、部门规章和地方性法规、地方政府规章无权对车主征收养路费作出规定。
燃油税“难产”
利益驱动是根源
事实上，在收取养路费的问题上，多数学者认为，以燃油税取代现在的养路费不仅维护了法律的尊严，而且体现了公平、效率原则，有利于节约能源、加快汽车工业的更新换代。可是这项改革从1993年提上议事日程，为什么直到今天依然没有解决？对此，周泽用“利益驱动”4个字来解释。
据了解，全国每年征收养路费大约为900亿元，目前这笔钱除了以“征收成本”的形式留交通部门使用一小部分外，其余均归地方财政使用。如果改征燃油税，这个税种则有可能是中央、地方共享税。也就是说，费改税后交通部门和地方政府可支配的钱将变少。这意味着，交通部门、地方政府至少在主观方面不希望尽快实施“养路费”改“燃油税”。
为收取养路费，目前各省、市、县3级都成立了专门的养路费征稽机构，全行业少说也有数十万人。有人指出，我国许多行政机关所属事业单位人员臃肿，交通部门就属于这个问题最为严重的部门之一。多数交通部门所属的征稽机构人财权均由省级交通部门垂直管理，透明度差，缺乏监督，在某种程度上甚至形成了为“养人”而收“养路费”的局面。费改税后，这些人怎么办？
“停征公路养路费而由国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，无疑是对公路管理部门及其他主管部门的权力和利益的剥夺。于是，我们就看到了有关部门对早已不合法的养路费征收这一陈规的极力维护，以及对‘国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金’这一法律规定的消极对抗。”周泽说。
实际上，即使对于车辆所有者，对费改税也并不是一片欢迎的。现行的养路费实际征收模式大多是根据车辆型号及吨位征收的，与行驶的路程无关。车辆使用频率高、运营里程长，每辆车固定成本就会降低，反之固定成本就会上升。开征燃油税后，那些对公路使用频率高、运营里程长的车主，他们的成本就会增加。相反，那些使用频率较低的私家车费用则会有所下降，因此，他们才是开征燃油税强有力的支持者。
“依法治国，建设社会主义法治国家”已被写入我国《宪法》。依法行政，必然要求政府机关严格按照“法无权授为禁止”的准则行事。周泽认为，如果为了迁就部分既得利益的机构或人员，让已经生效的法律继续沉睡，那样的结果必然是法制乱象横生———违法之“法”也就层出不穷地应“运”而生。
在采访中，陕西交通部门养路费征收机构一直强调征收养路费是按照上级规定进行的，对于改革他们坚决服从国家大局。对此，周泽表示：“我们并不想对具体实施征收养路费的各地交通部门进行指责，因为他们对上级负有服从义务。只有通过司法审查，才有可能从源头上纠正养路费违法征收的问题。”
据了解，周泽的建议已经得到了中国政法大学法学教授张树义、北京大学法学院教授姜明安、海南大学教授王琳等法学界人士以及大量车主的支持。虽然，目前全国人大常委会还没有就周泽的建议书做出正面回应，但周泽表示，他对此充满信心。 | |
|
精彩生活 
