“地下长城”述说人防法制历程

　　编者按

　　今年，我国第一部指导和规范人民防空事业的重要法律———人民防空法颁布10周年，各地纷纷举行纪念活动：或召开隆重的纪念大会，或举办现代化的防空应急设备展示，或进行实战性的防空演练……从多个层面和角度，展示了这部法律10年来所发挥的重要作用。

　　人防工程总量在全国居第一位的北京，注重人防工程的平战结合、开发利用，使其战略效益、社会效益与经济效益有机结合、全面提高。同时，在加强人民防空法律法规建设方面，北京市也走出了一条规范之路。

　　10月29日至11月14日，记者用半个多月的时间，对北京市人防工作的方方面面进行了详细调查，他们的每一个经验、每一点教训，对其他地方来说，都是宝贵的财富。

　　法制网记者 李郁

　　偶然和一位同事谈起采访“人防”工作，同事很疑惑，“‘人防’是防什么的呀？”随便找人问问，10个里有8个不知道“人防”。

　　人民防空工作长期处于边缘地位

　　“我们的工作很长一段时间处于边缘性地位。”北京市人民防空办公室主任李长栓说，“人民防空通常不算中心工作，过去还强调半军事化特点，要保密，所以出头露面的时候少，老百姓也不了解。实际上，我们的工作关系到城市千百万人的生命和财产安全。”

　　李长栓长期在区县基层工作，人实在，话也实在。他说，现在讲和平与发展是主流，但不能说战争永远不会发生。因此，要有准备，特别是防空，正如人民防空法讲的，要“长期准备”，否则，一旦有战争，事到临头再准备，就来不及了。

　　“没有防护的城市是不完整的城市。先进国家的城市防空设施建得都挺好。”李长栓说。

　　45岁以上的人都会对挖防空洞有深刻的记忆。1969年，适应当时的国内国外形势，中央成立人民防空领导小组，组织城市疏散。当年夏天，全国的大城市全部开挖防空洞。单位、学校、居民，几乎是全民总动员。也就在那时，许多残存的北京城墙被拆掉，砌了防空洞。

　　这一全国性大规模挖洞运动至少持续了两三年，全国大中城市的防空洞几乎遍布地下。

　　“北京的东部现在还留有一条防空洞长廊。”北京市朝阳区人防办前副主任刘伯韬说，“从东直门一直到东部的八里庄，总长足有二十多华里，直线距离也有十几里。”

　　无人防审批不能动工成硬规定

　　丰台区枣林前街70号是市政府办公大楼，大楼的一层是“一站式服务大厅”，第十、十一号窗口专门办理建筑的人防工程审批手续。没有市人防办的审查批准，建筑工程不能动工。

　　“上世纪80年代中期，北京就开始规定新建建筑必须同时建设地下防空工程，也称防空室。”北京市人防办工程处陈处长介绍说。

　　对于防空工程的面积等技术指标，北京市都有具体的规定，比如，面积、顶板厚度等。除非地质条件不允许，人防工程是必须要建的。如果不能建，须交纳一定费用，由政府另行择地修建。

　　“这一规定在市区执行得很严格。以前，郊区县由于引资方面有一定困难，执行上有所放宽，近几年开始严了。”陈处长说。

　　记者参观了一些标准的防空工程，在入口处一般都有坚固的防护亭，离进口几十米处设有防冲击密闭门。这种门为统一规格，高4米，宽1.6米，厚15厘米，钢门框，钢筋水泥门体。不远处还有第二道密闭门。通风窗口也都安装了类似的钢筋水泥防护门。门口不远处就是空气过滤设备，粗大的通风管道连接着，一直通向工程的深处。

　　据了解，北京的地铁本身就是按防空工程建设的，加上非人防工程的地下室，到2002年，北京市内地下空间面积等于建国初期北京地面建筑的总和。也就是说，在地下，又建了一座老北京城。

　　一份报告让人防工程管理归政府

　　如此巨大的地下空间需要管理，需要维护，需要合理利用，这期间自然会出现许多矛盾和困难。

　　入口处长满蒿草，里面阴暗潮湿，人一进去，一群蚊子呼地一下扑出来。防冲击密封门框和门轴上有一指头厚的铁锈，用力推，门纹丝不动，全锈死了。通气窗的木框上长着暗灰色的毛，用手一掰就掉渣。通风滤毒设备也变成一堆废铁……

　　这是1987年夏末的一天，朝阳区人防办组织人员对左家庄的人防工程进行检查时看到的情况。

　　“毁损程度严重，大家都感到压力很大。”朝阳区人防办前副主任刘伯韬说。

　　这一时期已建了不少住宅、办公楼，楼下都建了防空室，但当时的建筑都属各单位或房管所所有，这些防空室自然也归各单位管理，人防办实际上只是监管或指导职能。

　　朝阳区人防办对全区人防工程进行了摸底，结果发现70%至80%毁损严重。以前只重视人防工程的建设，对维护考虑较少。这时才发现，人防工程和任何地面建筑一样需要维护，否则要不了几年就会毁损殆尽。于是，朝阳区人防办打报告建议将人防工程收归政府统一管理。

　　区里、市里很重视这份报告，指示对其他区也进行检查，结果发现情况与朝阳区基本相同。市人防办经讨论后，同意朝阳区人防办由区里统一管理，但应该先进行试点。同时市人防办还向市里政府打了报告，要求下拨人防工程维修费。

　　朝阳区将北部的香河园、亚运村和安贞里3个区域的大部分人防工程分配给相应的街道办事处管理，街道办理处抽调人员统一由武装部牵头对人防工程进行勘察，对毁损严重的防空洞实行回填，可用的进行加固，对新建的人防室进行清淤、设备维护和防水处理。

　　有专人负责后，人防工程的情况就是不一样。1992年6月1日，北京市政府下发文件，将全市人防工程归人防部门统一管理，不是按人防工程标准建的地下室归建设部门管理。

　　自此，人防部门才真正实打实地管理了人防工程。

　　此后，北京市不断加强人民防空的法律法规建设，先后制定了《北京市人民防空条例》等一系列法规和规范性文件。

　　从混乱到有序人防工程有了标准

　　理顺了管理关系，新的问题又来了：维修缺少经费。就拿朝阳区来说，刚开始市里只给了几万元，后来增加到10万元、20万元。虽然这些经费在当时也算不少了，可比起需求来，几乎是杯水车薪。

　　怎么办呢？当时，招商引资是最基本的发展措施，人防工程的维修能不能“以洞养洞”呢？

　　又是几番请示报告，上面终于同意了。

　　“那时候谁要去南方开会，都不忘招商引资。”刘伯韬说。

　　逐渐有人肯投钱了。于是，有的人防工程改建成了仓库，有的直接就租给一些小商人、小手工业者，也有人投资将人防工程变成大商场，最多的是将人防工程改建成旅馆。

　　整个20世纪90年代，是北京人防工程开发的兴盛期。10年里，开发利用的人防工程占60%以上，人防工程得到了很好的维护。

　　但这种几乎是无条件的招商引资也带来新的问题，那就是管理混乱。扰民纠纷、安全隐患不断，有的地方甚至变成藏污纳垢之所，卖淫嫖娼、聚众赌博、盗窃斗殴时有发生。

　　这些问题逐渐引起居民的不安，反对出租人防工程和地下室的呼声越来越强。

　　2001年，北京市对人防工程及普通地下室等地下空间问题组织10万人进行“拉网式”清查，约有四分之一的地下空间存在问题。从此，北京人防工程进入清理整顿和规范使用的新阶段。

　　朝阳区甜水园大街中段西侧有一处方正的房子，内行人一看就知道是人防工程出口防护亭，工程术语叫“防护棚架”。人防工程的出口如果位于楼房倒塌涉及的范围内，就要用钢筋水泥修筑这样的“棚架”，以防楼房倒塌时，堵死人防工程的出口。

　　甜水园街的这处“棚架”，遍体刷得净白，门上写着几个红字：“86客栈”，原来这是一处由人防工程改建的旅馆。走廊通道3面贴着瓷砖，房间内一水的欧式家具，整个旅馆给人清新舒服的感觉。

　　“这样的旅馆就像欧洲的青年旅馆，朝阳区一共有4处。”朝阳区人防办的鄂主任介绍说，“每处改造都花了一百多万元。”

　　“86客栈”是地下人防工程整顿改造的一个样板。

　　在海淀区烟树园小区的3号楼下，装修工人正在给人防工程铺地砖，打隔断。海淀区人防办工程科高科长说，所有工程指标北京市都制定了严格的标准。改造后的租住屋都要安装自动烟火报警系统，喷沫灭火装置。如果当地水源解决不了，坚决不能住人。

　　规定虽严厉执行有时还要靠人情

　　这两年，防火设施安装是人防工程利用的一项重要工作。但这项改造投资巨大，一般的地下旅馆都要四五万元。于是好几个区出台优惠政策，实在投不起的，先垫付，日后在上交政府的使用费里折抵。

　　不过资金缺乏不是惟一的困难，还有相关部门的协调。

　　人防工程租住应该做到消防、卫生、治安合格，相关部门应该进行检查验收，并出具合格证书。但这是市里的规定，而有关法律却未要求。法律规定只是对旅馆要检查验收。

　　于是有的区里上述部门就不愿对租住场所做这项工作。他们说得也在理：法比市里文件大嘛。而且，出具合格证是要担责任的，额外责任一般人不愿承担。

　　怎么办？有的区领导直接牵头，有的区全靠人防办去协调。一名人防干部说：“靠自己的人情关系去搞工作，难办呐。”

　　人防工程产权归属谜题仍未解开

　　清华大学附近有一个小区叫“清华嘉园”，这里的15号楼下有人防工程。这栋楼里的9户业主将海淀区人防办告上法庭，请求法院判定楼下人防工程属业主所有，判定区人防办退还租金2万元。

　　“清华嘉园”是2002年建成交付使用的，15号楼下的人防工程，由人防部门批准归物业使用，物业公司又转租给一家健身中心。9户业主认为他们购买的房子本身就包含了地下室，因此，他们应该是人防工程的所有者，租金该归他们。

　　人防工程的所有权到底该属于谁呢？按防空法规定，人防工程是谁投资谁受益，但问题是，业主有没有投资？

　　“人防工作的最大难题是产权，”丰台区人防办主任崔爱国说，“产权不明晰，工作有难度，很头疼。”

　　北京市人防办近年来多次组织讨论会，探讨人防工程产权问题，都没有结果。

　　人防工程建设是结合地上建筑进行的，在计划经济时期政府对占地费给予开发商优惠，从这一点看产权应属国家。但有人反对说，政策优惠不是投资，依此认定产权归国家理由不充足。

　　人们希望正在制定中的物权法对此能有个说法，但据悉，物权法将不单独对人防工程的产权进行规定。

　　看来，产权这个“工作中最大难题”还将继续存在下去。法制网北京11月16日讯（责任编辑：徐艳丽）