立法思考

　　俗语说，本命年多灾难。中国的狗儿们在狗年里可真是遇到了不小的“麻烦”。

　　因为养犬要占用经济学所谓的公共资源，产生法学上的侵权责任，影响到社会学意义上的社区生态，所以与其相适应的规则也需要随之建立。养犬确实是每一个人的权利和自由，然而，凡是权利和自由都是有边界的，遵守游戏规则和权利边界的社会才可能达到和谐。这些规则和边界需要通过立法来确定。

　　然而，现在有关养犬的许多问题恰恰出在了立法上面。公众对执法的不满和抵制除了一些执法人员素质的问题之外，很大程度上源于法律规定本身的不合理。

　　一、数量控制还是行为监管？

　　每年中国交通事故的死亡人数超过10万人，但是我们并不会因此而限制公众去购买私家车。其实，养犬的道理是一样的。无论是开车还是养犬，都是随着社会的发展人们对一种新的生活方式的选择，是人们本身存在这种需求。希望通过立法来限制人们的需求是不太现实的，就像美国当年的《禁酒法案》，最终由于公众的集体违反而不得不废除，在美国立法史上留下了一个笑柄。

　　我国各个城市养犬管理规定的立法思路也是在民意的推动下由“禁养”到“限养”而逐渐放开的。以北京市为例，从1986年《北京市养犬管理暂行办法》规定“在城镇及公共场所、风景游览区等周边禁止养犬”，到1994年《北京市严格限制养犬规定》的“禁限结合、总量控制”，再到2003年《北京市养犬管理规定》取消“严格限制”，“严格管理、限管结合”。

　　现在，我们应该再进一步，把立法的重心从对犬的数量控制转向对养犬人的行为监管。

　　因为养犬造成危害的原因关键不在于犬的数量的多少，而在于养犬人没有承担其应有的社会与法律责任。

　　二、听证为何缺失？

　　2005年北京市在册犬数为458773条，按一家三口养一条狗计算，北京市养犬管理规定直接涉及了100多万养犬人的切身利益，而生活受其影响的非养犬人又有多少？而这还不算那些数目惊人的未登记在册犬。这样一部涉及面如此之广的法规，如果在制定之前没有经过一个让利益各方参与的公开博弈的听证程序，没有一条让公众理智或者非理智的情绪得以正当宣泄的渠道，这怎么能不遭遇民意的挑战？

　　听证程序的缺失很大程度上源于立法的缺陷。立法听证的主要法律依据就是立法法第34条的规定：列入议程的法律案，立法机关“应当听取各方面的意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”但是这条规定非常简单，弹性也比较大，在实践中很多法规的制定也都规避了这道程序。因而，我们有必要在立法法中明确听证是立法的必要前置程序。另外，对听证结果的处理和应用也应该制定一个详细的规则，否则听证只能流于形式。在实践中，各级法规的制定部门也应该主动采取立法听证。听证可以为法规所涉及的各方利益的冲突与协调提供一个中立的平台，这种博弈过程的本身也会起到宣传与说服的作用。最近一些城市例如济南市在修改养犬管理规定的时候就开始举行听证会，这是个很好的开端。

　　三、从64000元到零收费

　　在各地养犬管理规定中最受养犬人质疑的就是管理费的收取，而且收取的数额地区差异非常之大。例如，北京重点管理区第一次办理养犬许可证时缴纳的费用是1000元，以后是每年500元管理费；广州限养区养犬需要一次性缴纳1万元注册费，以后是每年6000元年审费；而贵阳则不收取任何费用。根据以上规定，10年养一条狗所缴纳的管理费，北京最高是5500元，广州是64000元，贵阳是零收费。虽然存在着地区差异，但是这种差异也实在是大得不成比例。

　　为什么会有这么大的差异？广州的养犬管理情况就真的比贵阳好吗？这种管理费或者年审费的收取到底是否合法？行政许可法第58条明确规定：行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。各地的养犬管理规定大都是由人大或者人大常委会通过，在层级上只是地方法规，对《养犬许可证》的办理和年审都是无权规定收费的。不过，北京的养犬管理规定比较“巧妙”地“规避”了这一点。在1994年的《北京市严格限制养犬规定》中使用的是“登记费”，“注册费”等字眼，而2003年修改的《北京市养犬管理规定》则改用了“管理费”，其隐含的意思就是这笔收费不是行政许可收费。

　　且不论这种规避是否能将管理费的收取披上合法的外衣，退一步讲，即使通过法律手段解决了收费的合法性问题，公众也依然有权知道收费的标准是什么？具体到每只办证犬身上，这笔钱又是怎么使用的？当政府能够解释清64000元与零收费这种差异的时候，人们也许才能心安理得地缴纳管理费。

　　四、养犬不是玩玩就算了

　　纵览国外对养犬问题的规定，无论是生活方式迥异的美国，还是文化同源的日本，对养犬人行为的规范很多都是包含在动物保护法案里。美国的《联邦动物保护法》规定：因狗致人损伤或其主人疏忽致使他人受到伤害的，狗的主人要承担法律责任；同样，虐待狗也要受到经济处罚或法律制裁，甚至入狱。日本《动物爱护和保管法》和《关于家庭动物饲养和保管基准》规定：实行“终生饲养”，养犬人有不及时喂食喂水等虐待动物或遗弃动物的行为，要处以最高30万日元罚款；故意杀害、杀伤动物，更要判处1年拘役或100万日元以下罚款。

　　这些规定实际上是从动物保护的角度对养犬人进行的一种限制，这种思路值得我们借鉴。因为保护动物实际上也保护了我们人类自己。我们都知道，狂犬病的传播主要是流浪狗造成的，而目前中国的法律对遗弃狗的行为处罚并不严厉，但是在国外这种行为严重的甚至要受到刑事制裁。中国并没有制定针对普通动物的保护法案，各地的养犬管理规定主要是从消除养犬所造成的危害的角度对养犬人的行为进行规范，这是我们在立法上的一个缺失。我们一方面要加快普通动物保护法案的制定，另一方面各地在制定或者修改养犬管理规定时，要注意补充从动物保护的角度对养犬人的规范，增加养犬的“成本”。养犬决不是玩玩就算了。当一个养犬人因为自己的不负责任可能会受到高额罚款甚至牢狱之灾时，当养犬的成本大于他所能承受的极限时，养犬的乐趣也会被随之而来的麻烦所取代，每一个人也都会对是否养犬作出谨慎的决定。

　　作者系北京市义派影响性诉讼研究中心研究员

　　事件

　　2006年8月31日，山西离石的两只家养大狼狗在放养的过程中无人照看，竟然将一名年仅9岁的男孩活活咬死。

　　2006年10月17日，西安市一位八旬老太遭狗咬后身亡。

　　2006年10月29日，“这是北京的耻辱，不应该继续放纵这种恶劣行为了。”针对北京违规养犬问题，我国知名红学家周汝昌等9位学者、艺术家联名致信北京市政府，建议对违规养犬人实施重罚。

　　据北京市卫生局统计，今年上半年全市有近7万人被狗咬伤。同期，上海市共处理各类被宠物咬伤人员4.5万余人次，同比上升40%，其中严重咬伤人数超过1.6万人次。今年前9个月，全国各地累计报告狂犬病病例2254例，比去年同期上升近30%；今年5月份以来，狂犬病已连续5个月成为我国报告死亡数量最高的传染病。

　　除了咬人致死致伤外，城市“狗患”还表现在造成居民心理恐慌、破坏邻里关系、污染环境、干扰生产生活秩序等诸多方面。犬伤人、犬扰民已成为城市一大公害。