《瞭望》文章：基层讳言“监督真话”

　　文/《瞭望》新闻周刊记者郭奔胜 范春生 任力波

　　按照中央的部署，今明两年省、市、县、乡四级党委集中换届。从目前的进展看，各地在精简领导班子职数、减少党委副书记职数、适当扩大党政领导班子成员交叉任职等方面都取得实质性进展。如河北、山西、内蒙古、辽宁四省区通过换届，市、县、乡三级党委分别减少常委（委员）职数35个、215个和5363个，减少副书记69人、709人和4644人，增加交叉任职20人、231人和4828人，等等。

　　此次地方换届的另一特点，是以落实党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权为重点，把扩大党内民主贯穿于换届的全过程。

　　在换届过程和换届之后扩大党内民主，是完善党内监督的重要步骤。十六届四中全会的《决定》指出，要“加强对权力运行的制约和监督”，并指出了“进一步加强党内监督”、“支持和保证人大、政府专门机关、司法机关依法履行监督职能”、“支持和保证政协依照章程开展民主监督”、“加强社会监督”等方向。

　　地方党委换届按新要求组建领导班子后，与过去相比，对领导干部的监督能否落实得更好？带着这个问题，《瞭望》新闻周刊记者走访了北京、江苏、辽宁等地一些基层干部后发现，他们普遍认为监督工作非常重要，“不抓不得了”，而对“一把手”的监督又是重中之重。

　　但在谈到具体监督工作的时候，基层干部大都态度消极，普遍认为是“敏感问题”不愿多谈，表现出“监督工作不好出经验”、“不是自己份内的事”、“只有等上面动真格”等复杂心态，对监督工作如何抓心存困惑。

　　五种心态挡住“监督真话”

　　谈起监督，干部们普遍认为非常重要，但是，谈起如何搞好监督，接受采访的干部普遍存在一定的消极情绪，他们表现出来的五种心态，让记者听到“监督真话”很困难。

　　心态一：监督是敏感问题，既不敢讲、也不愿讲，“不是自己要想的问题”。

　　记者就监督话题在北京、辽宁、江苏等地调查时发现，联系采访的对象都认为这个话题很重要，也是我们党在执政过程中面临的难点问题，但多数监督职能部门在触及该话题时，流露畏难情绪。

　　他们的态度主要表现为三种：一种是不太愿意涉及这个话题，认为话题太敏感，怕惹麻烦；一种是勉强同意谈谈，但限定了时间和范围，存在“言多必失”的心态；最后一种认为“说了白说”，问题和办法都是在上面，基层只能被动接受。

　　与这些干部平淡漠然的监督心理形成鲜明对比的是，记者在一些网站的论坛、博客上看到监督问题十分吸引眼球，特别是一有腐败案件出来后，网友跟帖相当踊跃，表现出强烈的“议政愿望”。

　　对此，江苏省纪委常委顾星说，现在干部中有一个倾向值得注意，就是一谈到监督就联系到政治制度改革、联系到价值观的层面，不太愿意从技术和机制的层面去做“中性的思考”。他说，加强监督工作需要凝聚全党的智慧，当前在一些干部中存在的不愿意讲“监督真话”的现象令人担忧。

　　心态二：监督效果心里没底。工作探索“形式重于内容”，创新限于工作方法，鲜有制度性探索。

　　基层的探索和创新是完善、丰富监督体系的重要来源。但记者注意到，一些地方在这个领域内的探索积极性普遍不高，相对于经济领域内层出不穷的创新做法，监督领域内的新经验、新办法显得少而又少。

　　江苏、辽宁负责监督工作的干部坦言，监督问题涉及面比较宽，又是主要针对领导机关和领导干部的，所以进行制度创新的难度很大，导致了部分地方只能在具体的工作方法上进行一点突破。记者采访时，他们不认为自己的做法有什么太大借鉴意义，认为工作形式大于实际效果。

　　辽宁省纪委和省委组织部的相关人士均提到了营口的“半月谈”谈话制度、沈阳的“领导干部任前廉政征询制度”。但当记者就此联系相关方面想进行深入了解时，他们均表现出了“不太积极”的态度。显然，对于这样的“经验”，其效果到底有多大，心里也许没有太大把握。

　　南京市委副书记、纪委书记陈绍泽认为，目前各种监督形式在各自领域内起到了一定的作用，特别是纪检监察领域内的监督实践更丰富一些，但问题的关键是，各种监督形式之间缺少形成合力的桥梁，还难形成“面”上的经验。

　　心态三：等待“自上而下”的制度安排，等待党内监督“有突破”。

　　推进监督工作，主要得靠中央自上而下的制度性安排，这样的“等待”态度，记者在江苏、辽宁等地采访看到的最多。

　　记者在采访中发现，目前基层干部关注的重点不在监督制度的自我创新上，而是在大的制度安排上。每当出台一个事关监督全局的制度时，大家都显得很兴奋，把这看成是中央下决心解决腐败问题的又一个例证。一些接受采访的领导干部说，在制约权力、加强监督方面，大家更关心中央已出台了什么政策、正在酝酿出台什么政策、还将出台什么政策，认为制度建设要比一个领域、一个部门内的探索管用得多。

　　苏州市纪委副书记张锡九说，自己在平时与干部打交道过程中观察到，大多数干部实际上并不排斥监督，把监督看成是保护自己的好事情，但干部们在监督上也有攀比心理，即看对班子成员与对“班长”是不是一个样，对非权力领域与对权力领域是不是一个样，对党内监督与对党外监督是不是一个样。

　　心态四：谈监督“一把手”的多，谈“一把手”抓监督的少。

　　很多干部一谈到监督，就自然谈到监督“一把手”的问题。不过一些干部认为，“一把手”既是被监督的重点对象，也是抓监督的重要力量，目前“一把手”这两个角色转换处理的不够理想。

　　记者在调查中也发现，“一把手”在谈到监督时，往往谈监督下属的内容多于谈监督“一把手”；下属在谈到监督时，往往谈监督“一把手”多于谈监督本部门。

　　辽宁省铁岭市纪委研究室主任武绍国认为，一个部门监督工作做得好坏，“一把手”的重视程度是重要因素之一，目前对“一把手”抓监督工作还没有形成足够的压力，另外对“一把手”怎样抓监督跟踪研究的也不够。

　　心态五：监督制度、文件、通知多，执行中的效果很不理想，缺乏让监督刚性起来的法律。

　　辽宁省纪委党风廉政室主任甄杰说，我们在履行监督职责时，主要靠党规、条例和若干的廉政建设准则，甚至各种会议的“几不准”等，我们的制度恐怕是世界上最多的，但落实得不好。他认为，监督的法律保障不够，只靠制度不行，一些制度应该上升到法律层面。

　　辽宁、江苏、北京等地的干部认为，目前我们党在加强监督方面不是缺制度，而是缺让制度活起来的机制；不是缺要求，而是缺让要求具有约束力的办法；不是缺文件精神，而是缺让文件精神生根的土壤。一些监督制度在执行时打了折扣，值得反思。比如，领导干部财产申报制度，制度本身很好，但很少有腐败分子是通过财产申报来发现的。现在部分地方，领导干部财产申报变成了单位会计的一项工作，一到申报时间，会计集中填一下表就交上去，制度完全流于形式。一些基层干部指出，这项制度没有解决不申报或虚假申报怎么来惩罚的问题，规定明显缺少“刚性”。

　　负责监督工作的干部反映，围绕监督出台几部法律，比出台多少监督文件要管用得多。前不久，中纪委驻新华社纪检组在调查了多个国家反商业贿赂做法后得出结论：解决像商业贿赂等严重的腐败问题，需要积极立法、严厉惩处，构筑严密的法律防线。从这个意义上说，把一些规定上升到法律层面，加强以预防为主的法律体系建设，则显得至关重要。

　　“一把手”是监督的关键环节

　　无论换届前后，对一把手的监督都是监督中的最关键环节。“对‘一把手’的监督效果是最不好的”、“‘一把手’监督难……”，是所有被采访干部的共同心声。

　　甄杰说，“几乎啥事都是‘一把手’说了算”，对“一把手”的监督，现在来看效果是最不好的，也就很难在监督问题上取得突破，形成监督合力也就无从谈起。

　　“‘一把手’在本部门是难以监督的，因为平级没法监督，底下又不敢监督，所以才造成了这么多大案、要案、窝案。”干了几十年纪检工作的武绍国这样说。抚顺市新抚区纪委常委、监察局副局长崔志有也表示，在基层办个案子很难，阻力大，如果没有“一把手”同意，案子就难办成。

　　之所以对“一把手”监督难，主要是赋予“一把手”的权力过重，而责任追究制度又没有相应真正建立起来。记者在辽宁、北京、江苏等地采访，相关人士均表露了这样的观点。

　　沈阳市委组织部干部监督处处长孟宪杰说，目前赋予“一把手”的权力过多，尤其表现在任用干部时，发挥班子的整体作用，难度大，做到民主集中制，也非常难。

　　辽宁、江苏的一些负责监督工作的人士还指出，目前在省里，提拔干部实行全委会票决制，避免了少数人说了算，在县区，实行常委会票决制，决策发扬民主，这的确是个进步，但问题的关键，不在于咋“决”，而是干部的“初始提名权”在谁手里。

　　孟宪杰说，“一把手”才有“初始提名权”，但干部出事了，想追究责任却找不到人。他认为，在推荐干部人选上，应该搞署名推荐。甄杰也认为，最好的监督是公开，尤其是党务公开，应该稳妥推进，但目前这项工作推进的力度非常有限。

　　今年，辽宁一南一北有两个“市委（副）书记”落马，分别是原抚顺市委书记周银校和原葫芦岛市委副书记李春枝。记者注意到，二人均犯受贿罪，受贿的原因也基本相同，那就是利用手中分管人事任免的权力、尤其是“初始提名权”大肆敛财。因收受贿赂120多万元而于今年8月被一审判处有期徒刑14年的周银校，公诉机关指控的8笔受贿行为均被法院予以认定，其中的6笔源于干部的升迁、调转。周银校的通常做法是：拿到钱后，应行贿者想得到某个“位置”的要求，伺机找到市委组织部的常务副部长，说“某某人适合哪个位置，你们去考察一下”。碍于“一把手”的特权，周银校的这个“初始提名权”几经周折，最后经过“阳光操作”终于变成“某某局长”的产生过程。

　　由党内民主入手凝聚监督合力

　　此次党委换届中，各地注意落实党员和群众对干部选拔任用的“四权”，进一步扩大党内民主，认真执行民主推荐、民主测评和民主评议制度，并在严明纪律，强化监督方面下了大功夫。在河北、山西等12个省、区、市，共查处换届期间的违规违纪案件57起，处理有关责任人111人。

　　与此同时，专家及相关人士指出，继续由党内民主入手，凝聚监督合力，将是下一步的重要方向。

　　中央党校教务部副主任、政治学教授侯少文认为，最近十几年来，监督一直是我国民主政治建设的“软肋”，是最薄弱的环节，而对“一把手”如何监督，是这个“软肋”中的“软肋”。

　　他认为，“监督动力不足”的原因，在于监督者不是权力的委托者，权力委托者、监督者、被监督者三者之间“错位”。

　　侯少文说，按照现代政党理念，我们党的最高权力机构应是党代表大会，党代表大会要强化对纪委等监督机关的监督，纪委等监督机关应向党代表大会负责。而现实情况是，以一个省为例，这一届党代表大会选出的省委委员，却向下一届党代表大会汇报工作，且多不谈问题，只是布置下一届的工作。

　　与此对应的是，下级官员向上级官员负责，这是因为他们的权力，是上级官员委托的。所以出现了监督不了“一把手”的问题。

　　“权力来自于党的代表大会，党的委员会应向党的代表大会负责，而不是向‘书记’负责。”侯少文说。

　　目前，党内、党外有多种监督资源，各种监督形式，综合运用势在必行。专业人士指出，各种监督资源惟有“九牛爬坡，个个出力”，才能形成合力，但前提是，要先破解“一把手”监督难的问题。

　　为突破这个“冰点”、提高监督效果，一些权威专家及监督界人士建议可以考虑采取以下两项措施：

　　一是推出地方党的代表大会常任制条件已基本成熟，可在部分市县（区）搞综合试点。侯少文认为，在当前，应明确党的代表大会作为党内最高权力机构、最高监督机构的地位，从现有条件看，适时推出地方党的代表大会常任制条件基本成熟。他建议，为了不影响稳定，先期可以考虑在市县（区）进行改革综合试点，逐步推开。

　　部分专家还建议，党的代表大会的规模要适度控制，如果实行党的代表大会常任制，是否需要设立专门的委员会，也应一并考虑，从而防止党的代表大会常任制虚设。同时，领导干部任期制也要相应明确下来。

　　二是理顺体制，实行垂直管理的监督体系。崔志有说，为了加强监督，应该考虑体制上的改革，比如把纪委设置为派出机构，解放纪委干部的手脚。甄杰则认为，现在地方的纪检组模式，按职能应监督“一把手”或班子成员，但实际是监督不了的，因为纪检组长在班子成员中处在最末位。

　　专业人士分析，如果实行从机构到人员皆由中央进行垂直管理的监督体系，有利于改变那种“下级监督上级”的先天缺陷，从而使监督机构具有高度权威性和独立性，监督人员行使职权有了可靠的保障，监督作用就能得到充分有效的发挥。

　　一些专业人士还建议，我们国家的监督制度很多，一些制度应上升到法律层面，成立一个权威的、层次高的、涵盖更多方面的监督法律体系。另外，也可以借鉴新加坡的“贪污调查局”模式，反贪污机构从检察机关分离出来，与纪委、公安（查办职务侵占的部门）等联手，建立“一竿子插到底”的专门机构，加大监督机构的独立性与威慑力。□

(责任编辑：塔立那)