中国式分红——国资经营预算方案破题

　　★《中国经济周刊》特约记者 任可

　　国企要向大股东—国家上缴红利的消息，自今年初就已得到证实；但国家与企业之间的分红方案如何确定，如哪些收入属于红利、这些红利该用于何处，以及谁来代表国家行使股东利得等，仍是一个待解的难题；

　　据了解，国企如何向国家分红，国际上几乎没有可供借鉴的经验；从这个意义上说，中国正面临一项制度创新。

　　《中国经济周刊》近日获知，相关制度设计已有实质性进展—财政部早在6月份起草、并向各部委广泛征询意见的《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，其准备工作现已接近尾声，正在研究制定上报国务院；而国资委有关负责人也表示，国企国有资本经营预算制度具体方案有望年内出台。

　　如果财政部和国资委的上述说法实现，那么，包括国资委管理的165家央企、80多个国家部门下属的5000多家国企，以及铁路、烟草、邮政以及科教文卫等行政事业单位下属的国企在内的国有及国有控股企业共12万多户，都将向国家分红。

　　这意味着，每年万亿计的国企红利将正式以非税收入进入国库；而被人戏称为“央企吃肉，全社会喝粥”的国企传统分红体制也将彻底终结；与此同时，还将带来财税体制的一次大变革。

　　国企分红步伐加快

　　—财政部的《办法》和国资委的“方案”

　　国资钱袋该怎么管？

　　自1994年税制改革以来，中国的大多数国有企业便不再向政府上缴红利了。国企高达几千亿的红利，原本应该为全民所有，但这部分福利仍被截留在大多数垄断行业内部。有专家戏称，这是“央企吃肉，全社会喝粥”。

　　从今年年初开始，国企必须向国家上缴红利的政策消息已得到明确，并得到各方认同。此后，一场关于该由谁来掌管这几千亿的分红权利问题的争论也在财政部和国资委之间悄然而起，据说双方各执一词，认为自己应该拥有管理国资红利的主导权。

　　不过，《中国经济周刊》近日获知，事情进展正在加快，并有了初步意见。

　　首先，财政部从6月份开始起草、并向各部委广泛征求意见的《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，准备工作已接近尾声，正在研究制定上报国务院。据了解，该《意见》对于国有或国有控股企业上缴国有资本经营收益及分红的范围进行了划定。

　　其次，与国资分红关系密切的另一相关方—国资委负责人也表示，国企国有资本经营预算制度具体方案年内有望出台，财政部和国资委已达成一致，由财政部负责编制总的国有资本经营预算，国资委负责编制165户中央企业国有资本经营预算。

　　有专家坦言，即使确定了编制国有资本经营预算的主导权，央企如何上缴利润？以什么标准上缴？上缴多了会不会陷入“鞭打快牛”、“一收就死”的困境？ 这些关键问题还需进一步解决。

　　上交红利的国企范围

　　—国有及国有控股企业共12万多户

　　此前不久，国有资产监督管理委员会主任李荣融在新加坡举行的一个论坛上透露，国资委正与财政部研究，预计从明年开始向所属国有或国有控股企业征收红利，所收红利将用于公用事业和行业发展所需。这意味着央企从明年起将不再能“独享”其6000多亿元的利润，而要开始向出资人上缴收益。

　　据财政部有关人士透露，财政部和国资委已达成一致，由财政部负责编制总的国有资本经营预算，国资委负责编制165户中央企业国有资本经营预算。目前国资委正积极协调有关部门抓紧研究具体方案。

　　事实上，今年6月，财政部已经开始起草《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》（下称《意见》），目前，向各部委广泛征求意见阶段已接近尾声，正在研究制定上报国务院。

　　《中国经济周刊》同时获悉，该《意见》对于国有或国有控股企业上缴国有资本经营收益及分红的范围划定，不仅涵盖此前备受关注的国资委统领的央企以及地方各级国企，还包括中央汇金公司作为主要出资人的各国有或国有控股金融企业，以及上述国家各部委下属的国有企业。

　　目前，国有及国有控股企业共12万多户，国资委只管理165家中央企业及各级地方国企，而游离在国资委监管边界之外的还有五大类国企，包括80多个国家部门下属的5000多家国企，铁路、烟草、邮政以及科教文卫等行政事业单位下属的国企。

　　据了解，此次《意见》中明确了建立国有资本经营预算的主导部门是财政部，并确定了国有资产经营收益的收入范围、支出范围以及各种预算之间的关系；也就是说，财政部将负责编制总的国有资本经营预算，国资委以及国家其他各部委等都将分别作为预算执行单位，中央汇金公司将作为国有金融企业的预算执行单位。

　　这意味着，四大国有银行等国有金融企业，也将上缴利润及分红。

　　另据了解，财政部将于近期完成对《预算法》的修订工作，《国资法》的制订也列入了年度立法计划之内，国有资本经营预算的法律清障工作帷幕渐次拉开。

　　在采访中了解到，在《意见》中，向国有企业及国有控股企业收缴利润及分红的征收和管理将按照政府的非税收入统一管理。

　　据了解，财政收入分为税收和非税收入，国有企业及国有控股企业上缴利润及分红属于政府的非税收入。非税收入的管理方式为“收支两条线”，即由财政征收、直接上缴国库，支出经过平衡和审核、列入预算之后由国库集中收付，纳入国库集中收付制度统一执行。

　　“现行的政府预算制度，虽然形式上已采用复式预算，但仍存在两方面问题：一是国有资本形成的收益性质属于政府非税收入，却没有完全纳入预算管理，主要由国有企业自行支配，在财政预算体外循环，没有形成国家的可用财力；二是国有资本作为国家经济的重要资源，在政府预算中没有得到全面的反映，收入和支出没有建立对应关系，其效益和风险如何？无从得知。” 财政部有关人士告诉《中国经济周刊》。

　　制订《意见》，正是为了解决上述问题，旨在建立国有资本经营预算的原则性制度框架，将国有资本经营收支从公共预算中分离出来，单独反映。

　　“所谓‘国有资本经营预算’，其定义应为国家以投资者身份对国有资本实行存量调整和增量分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。”

　　对于该《意见》，一位财政部的人士表示，“这是中国财政预算体制的一个重大调整。”

　　他同时指出，由财政部门编制国有资本经营预算，并不能否定国有资产监督管理机构的重要性，作为出资人代表的国资委的作用体现为在整个完整制度框架中对国有资本变动计划的编制；而后者是了解国有资产经营情况不可或缺的重要材料。

　　分红是“最难啃的骨头”

　　—一些企业是“原则上同意，具体则反对”

　　“尽管财政部取得了编制国有资本经营预算的主导权，但这并不意味着前路坦途。”有关专家分析指出，继续往前走，“最难啃的骨头，可能是如何协调与国企尤其是中央授权经营企业的利益关系。”这也是国企最为敏感的话题。

　　“我们和各部委已经达成共识，但是从一些中央企业反馈的意见来看，是原则上同意、具体反对，结果很难说。”财政部有关人士对此并不乐观，一旦涉及到具体利益调整，“企业很警觉。”

　　“实际上，随着国企改革的推进，国企不向国家分配税后利润或股利的不合理性已经越发凸现。”财政部上述人士对其分析指出，由于国有资本收益上交国家财政的政策依据和执行通道缺失，在多数国企已经改制重组的情况下，国有资本收益由企业自行支配，所得利益归包括非国有股东在内的所有股东无偿享有，违背了现代企业“同股同权”的原则。

　　另外，国企苦乐不均的现象较普遍，财政一方面要为经营不善企业的改革成本“买单”，另一方面经营较好的国企大量税后利润的分配处于国家失控的状态，企业权益资本的成本实际为零（无偿占用），这导致了国企之间以及国企与非国企之间的不平等，不符合市场经济的公平原则。

　　“国企税后利润由企业自行分配，导致了众多利益集团的形成，各自为政，存在重复投资的弊端，增加了国有资本有进有退战略的实施难度。”这位人士强调。

　　国资委研究中心新产业研究部副部长卢奇骏对此亦有同感，“有些特大型央企力量很大，国资委对它们没有资产收益权，收益都留在企业内部，几乎成为独立王国。”

　　2005年，中央企业实现利润6413亿元，其中前十名央企实现利润占全国国企的53％，占165家央企实现总利润的80％以上。利润排序前10名的中央企业实现利润占全国国有企业利润总额的55％，中国移动、中国石油、国家电网、中石化、电信，这五家企业的利润占中央企业实现利润的70%。这些国有企业中的“大腕”也都是政府授权经营的特大型企业。

　　对于分红制度的顺利推行，长期研究国有企业的国务院发展研究中心企业所副所长张文魁对此并不乐观。在过去的20多年里，国有企业一直遵循着“税后利润作为国家再投资留在企业内部作为企业发展基金”的行为模式，“企业已经形成了这种定向思维，没有分红的概念，抵触情绪会很大。”他说。

　　事实上，无论是国资委还是地方国资委，这些政府授权经营企业与其关系都未完全理顺。在国资委层面，这一类特大型企业有53家，如中石化、中石油、国家电网公司等。对这些特大型企业，国务院授予国资委监管职能，同时也授权这些企业独立运作；国资委对于这些企业的领导人也没有任命权。也就是说，这53家特大型企业的“一把手”是由中组部直接任命，“一把手” 以下的干部才由国资委干部管理局管理。

　　国资委有关人士私下也向记者感叹说，国企长期已经形成一种观念，认为国有资产是他们经营积累起来的，现在要他们上缴利润，难度不言而喻，尤其是那些高回报的垄断企业，以及发展中的企业。

　　“那些掌握着得天独厚的垄断资源的中央企业，都不同程度的把握着话语权。如何建立一个科学、公平的国有企业分红制度，如何协调和国企的利益关系可能是国有资本预算中最大的问题。”

　　“目前《意见》主要是确定建立国有资本经营预算的方向和原则，至于什么类型的企业需要上缴、上缴比例等细节是下一步的事。”财政部有关人士强调。

　　显然，财政部取得国有资本预算编制的主导权还只是第一步，接下来更为艰难的可能是与其辖下那些“巨无霸”式的大企业的博弈。

　　第一个吃螃蟹的人

　　—地方政府率先试水国资预算

　　就在财政部、国资委还在探讨如何编制国企预算、国企如何分红时，很多地方早已尝到了“第一只螃蟹”的味道。

　　早在新国有资产管理体制建立之前，深圳、上海等地就已进行了国有资产经营预算的尝试。

　　深圳市在1994年后构建了三个层次（国资委／国资办—国有资产经营公司—国有企业）的国有资产管理模式，其中包括编制国有资产预算。但实际上只是当时三家国有资产经营公司收支预算的汇总，上述的收入和支出并没有真正汇集到国资部门。

　　上海也是国有资本经营预算试点最早的城市之一。1998年，上海市在黄浦、闵行两区和两个控股公司进行国有资本经营预算试点，后来又有徐汇等区进行类似尝试。但在试点单位中，由于很多预算收入项目没有落实，预算支出也只是停留在纸面上，实际发生的很少。

　　第二阶段的国有资本经营预算实践，是在新国有资产管理体制建立之后，主要以吉林省、北京市、上海市等地为代表，这些地方都出台了本级国有资本经营预算的试行办法，对预算收支做了明确规定，但目前并没有真正的、全面地执行。

　　吉林省政府在2004年出台了《吉林省省直企业国有资本经营预算管理试行意见》，出台后，开始着手有关准备工作，但到底能够执行到什么程度，还有待于观察。

　　北京市在2004年也制定了国有资本经营预算的试行办法，并选择了10户大型国有企业实行收支预算试点，2005年，北京市的国有资本经营预算已经开始试运行，开始从一些国有企业收取红利收入。

　　据了解，已制定并出台有关国有资本收益管理办法的有北京、云南、江苏、上海、吉林、安徽、重庆、深圳、大连等地区，已组织开展国有资本经营预算试编工作的有吉林、重庆、河北、湖北、四川、上海、深圳等地区，但目前并没有形成可以推广的统一模式。

　　《中国经济周刊》获悉，不少专家、学者建言，央企上缴红利的背后不仅有技术上的难题，更有各方利益的博弈，还需要相关监督、审核机制的建立，因而，要慎之又慎。

　　曾经的争论：国资委“越权”？财政部“精明”？

　　尽管初步确定由财政部来负责编制总的国有资本经营预算，国资委来负责编制165户中央企业国有资本经营预算。“但背后却是两部门长时间关于国有资本经营预算编制权的争论。”一位业内人士告诉记者。

　　“是由国资委主导还是财政部主导，曾存在重大分歧。”

　　国资委的相关负责人曾公开表示，“建立国有资本经营预算制度，既是国有资产监管机构依法履行出资人职责的重要方式，也是推进国有经济布局、结构调整以及支付改革成本的重要手段。”

　　对于国资预算由谁编制，来自财政部的一种反对声音颇有代表性：“国资委是特设机构，不是政府部门，能否单独编制预算？”

　　财政部财科所所长贾康认为，国有资本预算应该在公共财政框架内。“广义的公共财政是包括国资的，国有资本预算总体应该是在公共财政框架内一个复式预算里相对独立的预算，并作为财政的一个附加预算向人大定期汇报。”

　　在财政部看来，国有资本经营预算是国家行使再分配和宏观经济管理的重要手段，国有资产监督管理机构作为预算执行单位，不宜直接承担政府预算的组织编制职能，否则容易走入“越位”的误区。“代表国家履行出资人职能的国有资产监督管理机构，承担受托责任以及享有履行这种责任需要的相应权利，但这种权利不包含国有资本收益的支配权，否则‘管家’将最终成为 ‘主人’!”

　　2006年初，世界银行的一份报告不仅质疑了中国国有企业不向国家分红之合理性，也将上述分歧一一厘清，并认为“国企向政府交红利”有助于中国抑制过度投资和经济过热。

　　世界银行认为，无论从理论上看还是从国际最佳做法来看，尽管国资委是国有股东的代表机构，但国有企业的红利和私有化收入应该上缴给财政部，纳入正规的预算程序, 并用于公共支出。如丹麦、芬兰、法国、德国、新西兰、挪威、韩国以及瑞典等国。

　　世行的声音进一步引起公共关注，但这也让国资委对另外一个问题担心，即会不会影响国资委进行国有部门“结构调整”的能力？国资委在进行结构调整过程中所需要的资金从何而来？结构调整将涉及到一系列的工作，如公司化改制、私有化、财务重组、合并、清算、技术更新、新领域的投资或建立新公司以及从负担沉重的社会事业中退出等等。

　　这的确是一个合理的问题，但在世界银行看来答案很简单。世界银行的这份研究报告称，国资委的所有开支应由预算拨款支持，就像其他所有中央政府部门一样。这里的关键是确定优先顺序。国资委的开支通过正规预算过程来安排，就意味着政府和全国人大要对其开支要求进行评估，并与其他部门的开支要求进行比较来权衡轻重缓急。

　　数据显示，2005年全国国有企业实现利润总额约9500亿元，其中中央企业实现利润6413亿元，占国有企业利润总额将近八成，上缴国有资产经营收益以补充公共财政的声音遂再度升温。

　　而几经磋商，国务院也最终确立由财政部主导编制国有资本经营预算。

　　如何建立“中国式国资分红机制”

　　★文/赖永添 吴子云

　　建立国有资本经营预算，是为了有效控制和引导国有资本存量变现和增量的分配和使用，为推进国有经济布局和结构的战略性调整以及推进国有企业的改革发展提供财力保障。国际上并无可供借鉴的经验，作为一项制度创新，必将是一个循序渐进的过程。

　　在西方发达国家，与中国国有资本经营预算相近的概念是“资本预算”，但资本预算涵盖的内容大于国有资本经营预算，其与“经常预算”相对，收入来源不限于国有资本经营收益，支出则涵盖除政府运行必需的经常性费用以外的种种支出，如经济建设投资，因此国外并无可直接套用的现成模式。

　　中国应如何建立国有资本经营预算，需要结合我国实际国情创造性地提出解决方案。围绕建立国有资本经营预算的两个目标以及现行国有资产管理体制的需要，我们认为以下三层次的国有资本经营预算模式是比较科学合理的：

　　第一层次：国有资本经营预算，是国家以投资者身份对国有资本实行存量调整和增量分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。

　　国有资本经营预算的收入主要是国有资本投资收益，包括政府及其有关部门、机构依法取得的以下收入：（1）国有企业上交的税后利润和直接持有股份从公司制企业分得的股息、红利和股利；（2）直接持有的企业国有产权（国有股份及认股权证）转让收入；（3）国有企业清算收益和直接持有股份分享的公司清算收益；（4）依法可以作为国有资本经营预算收入的其他项目。

　　国有资本经营预算的支出包括：（1）补充企业国家资本金，包括对国有企业追加注册资本及增购公司国有股份等，主要用于企业发展国有经济关键领域和行业的战略投资，国有经济结构调整、产业升级和国有企业重组所需资本等；（2）根据国家有关规定充实社保基金、弥补国有企业改革成本以及国有企业改革发展的其他相关费用补助；（3）依法可以从国有资本经营预算支出的其他项目。其中，国有资本经营预算的目标和特点决定了补充企业国家资本金应当是支出的主要内容：第一，体现国有资本“有进有退”战略性调整中的“进”；第二，如果将国有资本收益过多用于支付国有企业改革成本，容易引发“抽肥补瘦”、“鞭打快牛”等问题，影响国有企业的积极性和发展后劲；第三，以补充资本金为主要支出形式，意味着国有资本经营预算将以企业而非项目为对象安排预算支出，这样，既可将国有资本经营预算与现有一般公共预算中的基本建设投资预算区别开来，又可避免政府代替企业进行项目投资微观决策引发的“越位”问题，还可突出国家作为投资者的角色，避免国际上对政府补贴国有企业方面的质疑。

　　国有资本经营预算应当由财政部门编制的依据：（1）在以公有制为主体的社会主义基本经济制度下，国家具有社会管理与经济管理的双重职能，因此决定了国家财政的“一体两翼”格局，即财政部门是财政管理的母体，税务部门和国有资产管理部门是与母体不可分割的“两翼”。

　　新的国有资产管理体制下“资产所有者职能与社会公共管理职能分离”，宣告了过去“政企不分”、以社会公共管理手段干涉企业微观运营模式的终结，但并不是对“一体两翼”格局的否定。

　　恰恰相反，它是为完善这种格局、保障其有效运行而提出的，因此财政部门作为财政管理母体的地位不应因为新的国有资产管理体制的建立而动摇，相反地应当得到巩固。（2）从收支内容看，国有资本经营预算不可避免地涉及与公共预算、社会保障预算的划转，出于政府预算统一性和完整性的需要，必须由同一个部门编制和组织执行。（3）按照《预算法》规定，各级人民政府财政部门具体负责编制政府预算、决算草案及组织执行。（4）对现行预算管理体制的冲击最小，使国有资本经营预算制度的遵循和执行成本相对较低。

　　第二层次：国有资本变动计划，是政府基于出资人管理职能，对预算年度内国有资本的保值增值、结构调整、行业布局等变动情况，进行全面预计及核算形成的报告。

　　国有资本变动计划应反映年度国有资本总量变动情况，包括年初国有资本总量、预计增加数和减少数、年末国有资本总量等数据。通过国有资本变动计划，分行业、按地区反映因实现利润、国家投资、重组改革核增等原因导致国有资本增加的情况，以及因上缴利润、划转社保基金、产权转让、关闭破产、重组改革核减等原因导致国有资本减少的情况，从而全面反映国有资本保值增值、布局结构及其调整等状况。

　　国有资本变动计划应当由国有资产监督管理机构编制，依据是：（1）作为出资人代表的国有资产监督管理机构，掌握着所监管国有资本的第一手数据，具备编制条件；（2）与考核国有资产保值增值的职责以及执行国有资本有进有退的实施方案紧密联系起来，便于国有资产监督管理机构履行出资人职责，明确其工作目标；（3）便于反映国有资产的规模、结构及分布等全貌，为国家经济布局、结构调整和宏观产业政策的实施以及国有资本经营预算的编制提供依据。

　　需要强调的是，由于国有资本经营预算只反映预算年度内国有资本的收支，并不能体现国有资本的规模和结构变化，因此国有资本变动计划成为了解国有资产经营情况不可或缺的重要材料。

　　第三层次：企业财务预算，是企业对资金取得和投放、各项收入和支出、经营成果及其分配等资金运作的计划安排。其资金多数来源于经营、借贷和投资等商业活动，也包括政府给予的投资和补助，其收支主要反映经营收入和各项成本费用支出，其利润分配包括提取各项法定积累和向全体股东分配利润。

　　企业财务预算由企业根据市场和企业战略需要编制，其预计资产负债表、预计利润表和预计现金流量表，是国有资本经营预算和国有资本变动计划的编制依据。

　　以上三者之间存在着密切的衔接关系。国有资本经营预算的对象是国有资本收益及其支出，反映国家与企业之间的财政分配关系；国有资本变动计划的对象是国有资本（企业所有者权益中可归属于国家所有的部分），反映国家与企业之间的产权关系。

　　企业所有者权益中只要拥有国有资本，就与国有资本变动计划发生联系，但企业只有在向国家上缴国有资本收益或是取得国有资本经营预算拨款时，其财务预算才与国有资本经营预算发生联系。企业财务预算是微观层面的预算安排，而国有资本经营预算和国有资本变动计划是宏观层面的预算或计划，企业微观层面上实行科学的财务预算管理，是实施国有资本经营预算的基础。

　　综上所述，国有资本经营预算具有以下特征：一是实施内容，是国有资本有进有退，包括国有资本再投资和产权转让等（即国有资本的存量调整），以及国家分取的税后利润或红利（即增量分配）；二是实施主体，是政府及其部门、机构，而不是各种投资公司、企业；三是实施手段，是国家对国有资本进行的宏观调控；四是实施目的，是对国有经济布局和结构进行战略性调整。因此，其定义应为“国家投资者身份对国有资本实行存量调整和增量分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。”

　　（注：作者供职于财政部企业司。本文仅代表个人观点。）

(责任编辑：李彬)