破除行政性垄断，建立权责明确的独立电力监管体系

　　■专家建言■刘纪鹏　 刘妍

　　电力改革的方向

　　我国电力体制改革的基本方向就是在建立和完善社会主义市场经济体系的基础上，通过打破垄断，引进竞争这一手段，最终实现为消费者和用户提供质优、价廉、安全的电力产品和服务的目标。手段和目标二者不能混淆，更不能替代。就电力改革来说，打破垄断仅是实现为消费者和用户提供质优价廉的产品这一目的的手段。如果以打破垄断为标志的电力改革并没有实现这一目标，而是出现了电荒和持续的电价上涨，手段不能为目标服务，那一定是在改革的时机和改革方法上出了问题，必须进行反思。

　　就中国电力工业的垄断形态来说，存在三种既要明确界定又要加以区分的垄断，即，自然垄断、经济垄断和行政性垄断。从电力工业的特点来说，通过网厂分离，把发电和售电环节推入竞争领域，把输电和配电环节保持在自然垄断领域，同时，在监管环节，废除旧体制形态下以电价及投资立项方面的行政审批为核心内容的行政垄断。

　　归纳以上所述，如果中国的电力改革以打破垄断为手段，其实质内容可以概括为三句话，即，保留自然垄断，打破经济垄断，废除行政性垄断。

　　电力改革的当务之急是打破行政性垄断

　　就中国电力工业的三种垄断形态来说，大公司的经济垄断仅是表象，政府有关部门的行政性垄断才是实质。四年来，中国的电力改革之所以没有达到预计的目标，主要是由于仅一味地强调打破经济垄断，在组织体制上强调拆分，只改体，以行政审批为特征的行政性垄断根本没有触动，丝毫不改制，最终使电力改革的方法和方向背离，手段和目标背离，在一场轰轰烈烈的电力改革之后却出现了电荒和电价持续快速上涨的尴尬局面。

　　电力改革没有把打破经济垄断和废除行政性垄断、改“体”的同时也要改“制”同步推进，使得废除行政性垄断的改革严重滞后，这是导致这场电力改革的方法和路径出现问题的主要原因。因此，下一步电力改革的当务之急是废除行政性垄断。这是因为：第一，电价的行政审批与电力竞价上网的冲突。垄断的目的是攫取垄断利润，而垄断利润的形成又是由价格决定的，但价格是由有关政府部门按旧体制的惯性审批出来的。因此，电力公司利润的多少是由有关部门批出来的，所以打破我国电力垄断的关键是破除对电价的行政审批。第二，发电项目作为放开的竞争领域却不是由市场和投资主体决定的，也都是由政府有关部门行政审批的，被行政性垄断所控制。

　　由于中国电力管理体制中的行政性垄断没有被打破，中国电力的监管体制也没有理顺和到位，存在着管理部门之间多头管理、职能交叉、权责脱节的现象。例如，发改委管电价和项目的行政审批，同时又管改革和规划，有权无责。电监会名曰管市场，是市场监管的主体，但具有讽刺意味的是，电力改革持续长达４年之久，中国却始终没有电力市场，只有行政垄断；名曰管准入，却根本取代不了行政审批，只有去管管电力安全，有责无权。

　　还要指出的是，电监会在我国电力市场监管中的主体地位始终在法律上得不到确立。１９９６年颁布的《电力法》已经根本不能适应今天电力改革与发展的新形势，严重滞后。２００５年，尽管出台了《电力监管条例》，初步明确了电力监管部门的职责，但《电力法》的修改却始终没有完成。１０年前的《电力法》与电力改革的实践和《电力监管条例》相悖，但在法律上，《电力法》才是电力管理体制的根本大法，《条例》是服从于根本大法的。因此，对《电力法》的修改迫在眉睫。然而，电力改革已进行了４年，《电力法》的修订工作却始终裹足不前，更谈不上向人大提交。《电力法》难以修订，使以电监会为代表的新型电力监管体系的建立没有法律保障。《电力法》出台为何这么难？原因是这部法的修订是由发改委这一行政审批部门主持的，这部法的修订无论如何要建立在新型的电力监管体系之上，而这要以发改委放弃以行政审批为特征的电力监管权力为前提。

　　综上所述，不仅电力改革的责任主体、权力主体权责不统一，而且电力发展的监管主体、规划主体和立法主体也严重脱节，这一方面导致对电力改革出现的电荒和电价上涨无人负责，对改革中出现的问题缺乏反思和纠错机制；另一方面对电力发展中的监管也极不统一。显然，产生这些问题的根本原因都在于打破行政性垄断的改革严重滞后。

　　打破行政性垄断为何这样难

　　在电力行政性垄断的背景下，是根本谈不上竞价上网和电力的市场化监管的。既然电力改革的核心是在打破经济垄断的同时，废除以行政审批为特征的行政性垄断，改体与改制同步推进，那为什么我国的电力改革却出现了只一味强调拆分公司的组织体，却丝毫没有触动行政审批制度呢？根本原因就在于具体负责电力改革的部门是搞行政性垄断的行政审批者。改制就是改革改革者本身，然而改革者往往是革别人的命积极，革自己的命消极。如果说最初在革别人命时还没有意识到这场电力改革最终要革到自己头上，那么当今天他们意识到这个问题时，他们又总是喜欢在网厂分离的一次拆分后继续热衷于对输配的二次分拆，以此来延缓革自己命的进程。然而，只改体而不改制是不行的。制度性改革不配套，只一味地强调对电网进行拆分，不仅不会带来改革的良好效果，而且会引来电价上涨，甚至引发安全运营方面的问题。因此，今天中国的电力改革究竟是先进行输配分离式的大公司二次拆分，还是把破除行政性垄断放在首位，既是两种截然不同的改革思路，也是决定中国电力改革成败与否的关键。

　　应尽快结束强势发改委和弱势电监会并存的现有电力监管格局

　　目前的电力监管事实上呈现出强势发改委和弱势电监会并存的格局。

　　电监会应该是在电力市场形成的基础上，对整个市场的公平竞争以及市场创新手段的建立进行监管。要真正发挥电监会的作用，就必须打破以对电价和电力项目行政审批为实质的行政性垄断，改而由电监会制定电价的竞价规则，并建立市场化的价格机制，实现电力资源的优化配置，既要保护消费者的利益不受损害，防止因为不公平的竞争和垄断形成消费者不能接受的电价，同时也要保证电力企业本身获得利润，尤其在发电端形成有效的竞争。

　　必须指出的是，行政审批绝不是电监会电力监管的内容。电力改革和监管的目标也绝不是用一个机构取代另一个机构的行政审批，搞不同部门却形式相同的行政性垄断。

　　同时，正视《电力法》严重滞后于电力改革的现实，不应再由发改委主持修订这部法，应由全国人大法工委牵头，电监会具体协助组织，尽快提交人大讨论。抓紧修改《电力法》，使其成为推动电力改革和完善市场经济电力监管体制的法律保障。

　　必须明确，培育健康完善的电力市场体系，是我国电力发展和改革的生命线，是我国电力监管机构权责清晰、职责到位的根本所在。随着市场经济的深入发展，在政监分离的基础上，实现电力监管的统一，最终建立权责明确的独立电力监管体系，是确保我国电力改革成功和电力市场化良性发展的重要前提。

　　（作者单位：中国政法大学法和经济学研究中心）

(责任编辑：李彬)