严格土地出让规范地方财政收支

　　日前，财政部与国土资源部、中国人民银行共同下发了《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》。根据通知要求，新增建设用地的土地有偿使用费征收标准提高一倍。这个通知，其实是相关政策的一个延续。此前，由财政部有关主管部门主持的《土地出让金收支管理办法》草案也已经制定完毕。会同《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》等文件，这一系列政策的出台将会提速收支两条线的改革，进一步规范地方财政收支。

　　长期以来，土地出让金收入由于颇为便利地为地方所利用，已经日渐成为一些地方政府畸形谋利的手段之一。考察其理论根源，实际上是由土地使用权的归属及其使用者不匹配所造成的。

　　在我国，由于国家对土地拥有所有权，因此在使用时由政府对土地的使用收取地租，而一段时期内的地租就是这段时期内的土地使用收益，亦即土地出让金。可见，土地出让金从根源上讲是属于政府对其国有资产所取得的收益。这种收益随着土地使用价格的变化而波动，因此，合理的定价模式是比照市场走势来确定。但目前在收取土地出让金的规则中往往采取一次性收取，而且由地方政府来掌控。这样，一些地方政府往往就会为了其自身利益尽量取得一笔丰厚的收益，为地方所用，来改善公共服务与城市基础设施建设。无形之中，这笔收入就成为了地方政府“非税非租”的财政收入。

　　目前，这笔财政收入很大比例是作为当年的地方财政收入并安排做财政支出的。这实际上也就成了游离于预算内乃至预算外的地方财政安排。如此，一些地方政府不仅预收了未来50～70年的土地收益，而且也预支了未来的土地收益。

　　同时，土地作为不可再生的资源，不仅仅其出让金问题在财政收支中面临革新，用地的控制问题也成为关乎我国资源型社会发展的核心问题之一。我国正处于工业化中期的重化工阶段，对钢铁、汽车、装备制造、化工等重化工产品需求上升，从而相应地带动土地供应的需求。同时，快速的城市化、住房的消费升级换代等，无不拉动对土地供应的需求，令各地的土地供求矛盾缺口增大。这又无形中加大了地方政府出让土地的力度，以及通过土地出让金增加地方财力的冲动。

　　这种冲动带来的后遗症是明显的。一些地方政府为了扩大土地批租量，获得短期高额收益，往往突击加大基础设施建设力度，有时甚至越权减免税收，以吸引外商或民间投资，这既有悖于代际之间利益关系公平性，又有损于土地资源使用的有效性；而且，这促使本届政府提前支取了下一届政府的收入，是一种对土地收益的“透支”，这对于后任政府显然是不公平的，下一任地方政府往往还需要负担土地卖出之后的开发配套投入，乃至提供一些征地的补偿费等。长此以往，将会出现没有土地可供出让的尴尬局面。

　　此外，不少地方政府，以经营城市或经营土地等名义，一边用计划经济的办法低价拿地，另一边用市场经济办法高价供地，低进高出，炒作土地，客观上形成了多占多得的机制。为了谋取公利私利，很多土地储备中心甚至把农民地预征后直接纳入土地储备。

　　可见，规范土地出让金管理，将其纳入预算已势在必行。过去，中央在政策方面层层严格土地出让金的收取，比如扩大招拍挂范围、协议出让土地设立最低出让价等，但少数地方官员故意歪曲政策，压低成本吸引投资，造成土地资金寻租的形成。要从根本上避免地方政府对土地出让金的过分依赖和随意支配，就应将其纳入地方财政预算，纳入“收支两条线”的管理口径。避免土地出让金预算体系外的独立循环，将其预算的使用和支出纳入中央财政的监管范围，这不仅仅可以支持“三农”，扩大向其他欠发达地区的转移支付，也有利于给后任政府预留一些发展建设资金，避免“寅吃卯粮”。

　　在政策的具体执行中，新的办法要求建立土地出让金专用账户，取消预算外收支专户，彻底将征收和支出两条线进行了分离，这避免了个别地方政府随意利用土地出让金做文章，也可以有效地减少土地出让中的寻租现象。

　　同时，新增建设用地土地有偿使用费征收标准提高后，仍实行中央与地方3：7分成体制，但这个分成中，地方政府的收入部分却是经预算框定的合规收入。政策同时规定，为加强对土地利用的调控，从2007年1月1日起，调整地方分成的新增建设用地土地有偿使用费管理方式，地方分成的70%部分，一律全额缴入省级国库——这从根本上斩断了部分利益集团通过土地谋取私利的可能。

(责任编辑：李彬)