深圳城市管理：政府职能回归本位

　　从过去直接参与经济建设转向服务经济建设，打造公共服务型政府

　　双年新政之城管篇

　　编者按

　　2006年，深圳城市管理年。3月22日，在深圳市第四届人民代表大会第二次会议上，深圳市市长许宗衡在《政府工作报告》中明确提出，今年开展“基层基础年”和“城市管理年”活动(简称“双年行动”)，加强生态环境建设和保护，积极创建国家首批生态园林城市……“城市管理年”，第一次作为一个行动口号被提了出来。

　　这一口号的背后以及推出的一系列新政，预示着深圳政府职能正在进一步按照市场经济要求回归本位——从过去直接全身心参与经济建设转向服务经济建设，提供公共产品，打造公共服务型政府。“双年行动”实施第一年已走近岁末，从本报记者经过多日采写并于今天推出的“双年新政”之城管篇，我们越来越清晰地感受到，一个以提供公共产品为导向的大城管形象正稳步地向我们走来……

　　‘从政府职能转型来看，政府应该从过去的直接参与经济建设转到服务于经济建设。企业创造财富，政府创造环境，这是政府义不容辞的职责，否则就是越位。

　　城市之间的竞争，核心竞争力就是城市管理，高效能的城市管理能优化资源配置和扩大功能空间，同时还能降低城市运营成本，提升城市对资源和要素的聚合力。

　　——深圳市社科院社会发展所所长杨立勋’

　　深圳城市管理面临三个新问题

　　城市配套设施功能与城市发展进程不协调。深圳现有总人口1000多万，在短短的26年里，人口增长了十几倍。对城市基础设施的需求量增大，人流、物流运转速度的加快给城市基础设施带来较大的损坏，导致城管成本增大。

　　城市管理水平与城市建设水平发展不平衡。由于一些规划和建设的不合理、不科学以及市政基础配套设施的阶段性和时限性，给城管工作带来很大难度，整体效果难以提升。

　　市民整体素质与城市文明发展程度不适应。城市人口的急剧增长和流动人口的增加，使城市人口结构呈复杂性、多样性和动态性，市民文明素质与城市化进程不相适应，制约着城市化进程。另外，城管行政执法对自然人违规处罚执行难也是一个不可回避的问题。

　　“还是觉得深圳好啊！”11月15日上午一大早，杨琳坐在位于福田中心区23楼的宽敞办公室里，暖暖的阳光洒在身上，她长长地伸了一个懒腰，很惬意。透过明亮的落地大窗，天高云淡，高楼林立。路上来往的车辆像蚂蚁在地上爬着。城市一片忙碌，并不吵闹。

　　刚从老家武汉休假半个月回来，杨琳越发地喜爱深圳这座城市了。“干净，亮丽而有序。与深圳相比，内地的一些城市明显凌乱一些。”在她看来，深圳的这种有序“或与城市绿化有关，或与城市路标有关，或与市民在车上争相给老人让座有关……总之，那是一种很容易感知的体会。”她说。

　　深圳变化:拜城市管理年所赐

　　杨立勋更多是从细微处感受深圳这座城市的变化。11月14日傍晚，家住梅林一村的他拎着一双鞋，想找个路边的补鞋匠给修补一下，原来很多摆着小摊的档口都不见了踪迹。不仅如此，原来经常会有的烧烤档，也消失无踪了。作为深圳市社科院社会发展所所长、教授，加上深圳市政协提案委员会副主任职务，工作和身份让杨立勋更喜欢对自己感知的变化进行理论总结:“变化是因为城市管理在起作用，作为一个正在建设的国际化现代都市，这都是好的表现。”在杨立勋看来，城市变化快且效果明显，“每年冬天都是违建抢建高峰期，今年明显减少了。以前到处可见的‘牛皮癣’也逐步淡出视野。一些有灯不亮的路段也亮堂起来了……”这一切，都让他坚信，深圳城市管理“在今年上了一个新台阶了”。

　　在更多市民看来，城市管理，让深圳经济特区这个仅有26岁的年轻城市，已经开始散发出浓浓的国际味儿来了。“开车走了很多城市，我可以肯定地说，深圳的路标指示牌是最清楚的，而且还有中英文两种语言，体现了国际化的一面。”已有10多年驾龄的市民李海东最大的爱好就是开着自己的吉普车自驾旅游，“从南到北，还是觉得深圳更漂亮，更规范”。因此，他每到一处，都会拿深圳的好与所到之地进行对比:“要是在深圳啊……”朋友说，这句话已经是他的“口头禅”了。李海东对这一“口头禅”理解是对这个城市的喜爱。

　　今年3月22日在深圳市第四届人民代表大会第二次会议上，深圳市市长许宗衡在《政府工作报告》中明确提出，2006年开展“基层基础年”和“城市管理年”活动，加强生态环境建设和保护，积极创建国家首批生态园林城市。城市管理年，第一次作为一个行动口号被提了出来。

　　临到岁末，盘点城市管理这一年的最大变化，杨立勋由衷赞叹:“城市越来越漂亮了。”在杨立勋看来，从前年的“净畅宁”工程，到去年的“梳理行动”以及城中村改造，再到今年的“城市管理年”，所有关于城市管理的这一切“大手笔”，真正地“抓住了牛鼻子，抓住了关键！”

　　漂亮转身:发出打造公共服务型政府信号

　　2006年，城市管理年。遍翻深圳发展史，没有哪一届政府能如此旗帜鲜明地将城市管理提到如此高度。今年3月份，深圳市市长许宗衡在给全市人大代表所作的《政府工作报告》里，用了整整一个段落数百字进行细致安排，其中涉及到河流治污、尾气排放、生态控制线以及郊野公园的规划和建设等。一名与会的人大代表会后的感受是:“这是深圳在向公共服务型政府转型的明显信号。”

　　“作为一个旁观者，第三只眼，深圳对城市管理的力度是非常大的，这是正确的。”杨立勋认为，深圳经过20多年的建设，过去是在“铺摊子”，更多是建设和规划城市。20多年来，深圳城市的雏形已经出现了，城市管理跟不跟得上，更能体现一座城市的软实力。“城市之间的竞争，核心竞争力就是城市管理，高效能的城市管理能优化资源配置和扩大功能空间，同时还能降低城市运营成本，提升城市对资源和要素的聚合力。”

　　在深圳市委党校行政管理教研部教授李永清看来，在深圳政府逐年增加对城市管理力度的前提下，到2006年甚至干脆直接提出“城市管理年”这一口号，是水到渠成的事。“城市管理年的提出与政府转型有着直接必然的联系。李鸿忠到任深圳之后，多次提出政府要转变职能，但究竟向哪个方面转型，是一个新课题。党的十六届六中全会提出了构建社会主义和谐社会的重大战略任务，明确提出要建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能，这使得深圳政府在转型时有了明确的目标和方向。政府主要职能有四项:经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。过去政府公共服务职能谈得比较少，在经济建设没有达到一定高度，谈公共服务不现实，因为公共服务最终是要政府‘买单’，目前全国能真正提出建公共服务型政府的并不多，深圳就是其中之一。”

　　无论如何，城市管理已经是被深圳官方提上重要日程的“大事件”！

　　政府这一行政行为的转变，在杨立勋眼里，英明而及时。他认为，从政府职能转型来看，政府应该从过去的直接参与经济建设转到服务于经济建设。企业创造财富，政府创造环境，这是政府义不容辞的职责，否则就是越位。从这一层面上来看，“强化城市管理实现政府转型，建设公共服务型政府具有理论意义和实践意义。”

　　一种观点是，高水平的城市管理看似与直接经济建设无关，而实质上最大地支持了经济建设。“城市管理是一个基础性的、战略性的、关键性的、源头性的无形资源。去年年底，深圳市委书记李鸿忠在市委扩大会议上就明确提出，要树立新的资源观，要开发和利用无形资源。城市管理不断优化，能弥补城市的有形空间和有限空间的不足及其效能，从而降低有形空间和有限空间的成本。”按照杨立勋的看法，从经营城市的角度来看，城市管理有利于优化城市最大的国有资产的保值和增值。城市资源就是最大的国有资产，平台好了，就能有好的投资环境。

　　对正在如火如荼地建设的“和谐深圳”而言，强化城市管理又是构建和谐社会的基础平台，有形资源和无形资源都在这个平台上配置，好的城市管理有利于社会进步，化解各方面的矛盾。“如交通顺畅了，路上的诅咒也少了。河流干净了，市民也少了埋怨。更多郊野公园和市政公园的免费开放，也给市民提供了更多休闲的好去处……”

　　强势出击:三大工程让市民受惠抵过“纸上锦绣”

　　事实胜于雄辩。再多纸上的“锦绣文章”，也抵不过市民真切感受到实惠！城市管理非一日之功，但无论如何，2006年城市管理年的一系列举措，让这个城市愈发楚楚动人，让人生出更多爱意。

　　孟菲来深圳6年多了，现就职于科技园附近一家高科技公司，在福田新洲村一出租屋里住了4年多。在朋友看来，衣着光鲜，打扮靓丽的她每天往返公司和出租屋，还乐在其中，实在难以理解。“我知道他们的想法，‘城中村’就是脏乱差的代名词，鱼龙混杂。其实，我也多次想过要搬出来住，但平心而论，每天耳闻目睹，原来的‘城中村’已然发生了巨大变化，原来乱如蜘蛛网的各类架空管线不见了，地面干净了，绿地增多了，基础设施完善了……”尽管孟菲并不回避“城中村”还存在诸多问题，但在她看来，“用比较少的钱住在一个环境正在明显改善的地方，这是一笔划算的买卖。”

　　孟菲只是数百万生活在“城中村”居民中的普通一员。她的感知直接来自深圳对“城中村”整治带来的变化。深圳自2003年底开展“净畅宁”工程以来，2004年又在全市开展了以拆除乱搭建为主要内容的市容环境综合整治“梳理行动”，一举拆除了多年来的乱搭建顽症。今年，深圳开始全面实施“城中村”和社区环境综合整治工程，并作为2006年城市管理年的三大工程之一。“此项整治活动是又一次全面的梳理行动，因为它是覆盖全市每一个角落的综合整治行动，城中村环境综合整治实际上是‘城中村’改造的一种重要模式，是在空间形态不变的情况下对‘城中村’的一种改造。”深圳市城管局一相关负责人介绍说，深圳将计划用三年左右时间，把全市所有的“城中村”和社区整治达标。“从目前的发展来看，这一目标完全有可能实现，届时全市市容环境可以跃上一个新的台阶。”据统计，目前全市累计已有352个城中中村和社区通过考核验收。

　　敢向“城中村”这块“顽石”叫板，本身就代表深圳的魄力。魄力的背后，是实力的支撑。让国内其他城市艳羡不已的是，去年深圳被国家建设部确定为全国首批数字化城管试点城市，建设部在今年10月22日正式授牌。“数字城市管理给建设国际化城市增添了一个厚重的砝码，更重要的是，这一系统直接提高了城管快速反应的效率。”杨立勋如此认为。来自深圳市城管局的统计数据表明，数字化城管系统特区内平台于今年6月28日建成并开通试运行，从运行效果来看，实现了城市管理事项的精细化，系统所覆盖的管理事项已达到92种部件和52种事件。“发现的问题大幅提高，系统平均每天立案2665宗，与过去日平均发现问题50宗相比，提高了50多倍。”深圳市城管局一相关负责人说。10月22日，深圳数字化城管系统正式通过建设部专家验收。专家组的评价是，深圳市建成的这套系统“成功地建立了统一接入、分区受理、分级处置、监管分离的管理体系，对全国大城市的数字化城市管理系统建设具有示范作用。”

　　在深圳逗留期间，除了数字化管理系统，生态园林也让专家评审组赞叹不已。园林建设，俨然已成俘获外来友人“芳心”的最佳武器，例无虚发。统计表明，目前深圳建成区绿化覆盖率45％，人均公共绿地面积达到了16.1平方米，位居全国各大城市前列。今年精心实施的生态园林创建工程，精心构建了“郊野公园——市政公园——社区公园”三级公园体系，至2006年10月，全市已经建公园442个，仅从2004年开展创建“生态园林城市”以来，就新增郊野公园2个，市政公园10个，社区公园245个。同时，大鹏半岛国家地质公园总体规划已经批准通过，梧桐山风景区申报国家重点风景区工作取得突破进展——深圳即将拥有2个国家级园林景区，无异于锦上添花。

　　“城中村”和社区环境综合整治、数字化管理和生态园林城市建设三大工程强势出击，已然抓住深圳城市管理的三大“命门”。但对于城市的修补和维护，更琐碎。能否给城市披上漂亮的外衣，更见功力。已经确认的消息是，市政府分三年安排了35条市政道路、2座高架桥的修缮计划，其中2006年实施的有18条，深南大道路面修缮及交通改善工程已经开工，其他17条道路已下达投资计划，计划在2007年4月底之前完成今年修缮任务。深圳贯穿东西的主干道——深南大道将建起灯光长廊，市内69条非市政道路“有路无灯、有灯不亮”问题将得到彻底解决。

　　国际城管:美丽隐现任重而道远

　　管理一个家有多难？管理一个企业有多难？那么，对一个城市的管理又有多难？尤其是一个面积仅为1953平方公里，实际管理人口超过1000万且绝大部分都是外来人员的移民城市来说，城市管理是一个庞大而繁琐的系统工作，如何管理是一个太大的命题。

　　对这一问题，深圳市城管局、城管执法局局长吴子俊有着清醒的认识。在接受本报记者专访时，吴子俊表示，当前城市管理工作面临不少新情况、新问题，集中表现在三个方面:一是城市配套设施功能与城市发展进程不协调问题。深圳现有总人口1000多万，在短短的26年里，人口增长了十几倍。对城市基础设施的需求量增大，人流、物流运转速度的加快给城市基础设施带来较大的损坏，导致城管成本增大。二是城市管理水平与城市建设水平发展不平衡的问题。由于一些规划和建设的不合理、不科学以及市政基础配套设施的阶段性和时限性，给城管工作带来很大难度，整体效果难以提升。三是市民整体素质与城市文明发展程度不适应的问题。城市人口的急剧增长和流动人口的增加，使城市人口结构呈复杂性、多样性和动态性，市民文明素质与城市化进程不相适应，制约着城市化进程。另外，城管行政执法对自然人违规处罚执行难也是一个不可回避的问题。

　　对于正致力于打造国际化城市的深圳来说，新情况、新问题也注定了更多的新困难。“在国际化城市的诸多衡量指标中，城市管理所涉及的只是其中的一小部分。但由于我们所做的工作市民们接触最直接，所以提到国际化的时候，市民们首先想到的是城市管理。”吴子俊指出，国际化城市内涵丰富，并且有指标体系来衡量，其指标包括7个方面，比如城市基础设施国际化指标，城市经济国际化指标，城市贸易国际化指标，城市金融国际化指标，城市第三产业国际化指标，城市教科文国际化指标，城市外语环境国际化指标，等等。同时，国际化城市的不同阶段还具有不同的衡量标准。“目前，我们无论是城市管理观念、管理体制机制，还是管理手段、管理标准等，都有不适应的地方，我们要做的工作是大量的，任务非常艰巨，但我们有决心、有能力朝着国际化城市目标奋力推进。”

　　说到底，城市管理年只是深圳向国际化城市管理靠拢的一个起步，诸多工作亟待与国际接轨，一位致力于城管研究的专家指出，从目前看至少有三个方面:一是特区内城市国际化问题。如在公共空间的管理上，远没有达到国际水平，具体包括如楼顶广告的整治。“我曾去过曼哈顿，从自由女神像那儿远眺整个曼哈顿城市，城市轮廓线非常清晰漂亮。而在这方面，深圳楼顶的一些广告明显缺乏人性化管理，显得杂乱无章。”二是特区外城市化提速问题。农村城市化之后，现在深圳特区外的原住民已全部转成了城市户口，但城市化并不只是身份的转变，而应该在就业、居住、医疗、卫生等多个公共服务方面的提升，在这方面特区外还比较薄弱；三是特区内外一体化的问题。特区内外差距还十分明显，要想建设国际化城市，城市管理在特区内外的衔接上，还要下更大的工夫。

　　“深圳与国内一些大中城市相比，经济基础明显占有优势，但离建国际化的先锋城市还有很大的差距。”李永清指出，目前深圳在向公共服务政府的转型还只处于开始阶段，转型的要求还没有落到实处，执行力还要加强，“此前许宗衡刚刚提出的滨海医院等大型公共服务项目进展过慢等问题，都属于执行力不够的问题。”此外，对于在城市管理中有不作为行为的，要建立强有力的责任追究制度，“迫使全市上下对这一转型的意义有充分的认识和足够的重视”。

　　无论如何，一个积极向上的国际化城市正在建设当中，这其中难免会有摔跟斗跌得满头是血的教训，但教训的背后，是可以看得见的希望和坦途，这更让人期待，更衬托出这座城市的美丽。究竟有多美？吴子俊描绘了一幅美好蓝图:“我们将拥有主要的金融中心和制造业中心，将成为国际性机构的集中地，第三产业和交通高度发达，有很高的经济自由度和国际交往度。这是我们所有深圳市民和全体建设者所期待的。”

　　A8－A9版

　　采写:本报记者　普德法

　　摄影:本报记者　韩一鸣

　　图：

　　华强北街头，城管工作人员清洁路面。

　　拆除违法建筑是城市管理年的一项重要工作。

　　市民中心前，工人正在加紧城市建设。