日前，《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要》（以下简称《纲要》）颁布实施，这是我国第一个由国务院批转发布实施的劳动和社会保障事业发展中长期专项规划。

　　“十一五”时期是我国劳动保障事业向政策更加完善、制度更加健全、管理更加有效、运行更加稳健方向迈进的关键时期。面临人口老龄化、城镇化和就业形式多样化的挑战，《纲要》对我国就业、社会保障、建立和谐劳动关系等关系到人民生活质量方面的工作都提出了明确目标，并首先明确了政府要承担的责任。

　　强化政府促进就业职能

　　“十一五”时期，我国就业形势依然严峻。《纲要》针对当前形势，强化政府责任，提高就业质量，重点解决就业的“结构性”失衡，缓解就业紧张局面。

　　中国人民大学劳动人事学院院长曾湘泉教授向《瞭望》新闻周刊记者分析指出，我国目前的自然失业率为5%左右，造成我国的就业形势严峻的原因既有“量”的因素，也有“结构失调”的供需冲突。

　　一方面，我国虽然劳动力绝对数量丰富，但长期以来职业技术教育的匮乏，在职劳动力受教育程度较低，技能开发不足，导致我国失业问题与技工短缺问题并存；另一方面，伴随我国高校累次“扩招”，大学生、尤其高学历人才就业出现困难。上述两个方面，意味着劳动力市场上的需求方和供给方出现了结构性的矛盾。

　　《纲要》就此分析指出，劳动者整体技能水平偏低，高技能人才严重缺乏，与加快经济增长方式转变、推进产业结构优化升级的要求不相适应是我国现阶段就业面临的突出问题。

　　针对这些问题，《纲要》提出了三项任务，一是要加快培养经济社会发展需要的技能劳动者，最终实现90%以上的城乡新增劳动力在就业前接受必要的技能培训的目标；二是要进一步完善职业资格证书制度，形成技能劳动者的评价、选拔、使用和激励机制；三是加强职业教育和培训技术支持和服务体系建设，如完善国家职业分类和职业标准建设，广泛利用现代培训手段，建立技能人才库、技能成果信息库等。

　　“《纲要》把就业工作放在国民经济和社会发展的全局中，既关心就业数量，更强调就业质量，为实现比较充分就业的目标奠定了基础”，曾湘泉教授说。

　　同时，《纲要》突出强调了政府促进就业的公共服务职能。曾湘泉教授特别指出，“国际经验表明，劳动力市场上的中介服务体系建设是政府就业战略制定以及战略实施过程中的主要内容，对促进就业扮演着十分重要的角色。实施政府就业战略，必须有中介服务体系的有效参与”。

　　目前，我国公共就业服务体系被劳动和人事两个不同部门分别管辖，从业人员专业知识和能力与市场需求存在较大的缺口，管理人才匮乏，公共就业服务组织的社会化、市场化、产业化程度不高，经营效率低，对增加就业和减少失业作用有限。因此，建立制度化、专业化、社会化的公共就业服务体系是《纲要》提出的主要目标之一。

　　同时，公共就业服务组织的重要服务对象应是就业困难群体，《纲要》中特别强调要完善对困难地区、困难行业和困难群体的就业援助制度，包括为农民工、下岗人员提供公益性的就业服务，如就业培训、求职服务等。

　　《纲要》也提出支持并规范发展各类专业性职业中介结构和劳务派遣、职业咨询指导、就业信息指导、就业信息服务等社会化服务组织，逐步建立政府购买就业服务成果的机制，充分发挥社会各类就业服务机构的作用。

　　完善社保体系仍面临较大压力

　　《纲要》提出了未来五年要建立健全社会保障制度和管理服务体系，实现“资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化”的社会保障体系总体建设目标。

　　对此，中国社会科学院人口与劳动经济研究所副所长张车伟研究员认为，《纲要》体现了国家在社会保障体系建设方面的一贯思路，但也面临着诸多困难，未来社会保障体系的完善与发展仍面临较大压力。“总的来说，建设社会保障体系是一个长期的过程，‘十一五’期间仍继续处在探索阶段”，张车伟研究员说。

　　我国已进入老龄化社会，养老保险、医疗保险等社会保障基金都承载着巨大的支付压力。同时退休人员逐年增加，养老保险个人账户尚未做实；部分城镇居民医疗保障缺乏制度安排；城镇个体劳动者和灵活就业人员、农民工、被征地农民、农村务农人员的社会保障问题突出；社会保险统筹层次不高，部分流动就业人员的保险关系难以转移，这些问题成为全社会关注的焦点。

　　《纲要》提出了“十一五”期间完善社会保障事业发展的五项任务：完善包括养老、医疗、失业、工伤、生育的各项社会保险制度和农村社会保险，提高社会保险统筹层次，增强统筹调剂的能力；多渠道筹措社会保险资金；积极稳妥地探索社会保障基金运营和监督管理机制；完善参保人员社会保险关系的转移、衔接的政策措施；建立健全社会化管理服务体系。

　　对此，张车伟研究员认为，“完善各项社会保险制度和提高社会保险统筹层次方面，我们要做的工作还很多”。他分析说，目前我国各项社会保障措施对困难群体的覆盖面还远远不够。城镇低保主要针对有城镇居民户口的居民，但是在城镇当中还有广大的进城农民工，他们既没有办法享受到失业保险，也无缘享受到最低生活保障。并且，随着非正规就业的人群增多，在今后面临的挑战就是如何将保障的范围不断地扩大，覆盖更多的人。

　　建立农村养老保障体制是协调城乡发展的现实要求。“我国开始农村社会养老保险制度建设的探索有一段时间了，但至今仍没有建立一个全国性的发展模式”，张车伟说。目前的养老保障体系存在着严重的城乡分割，农村老年人基本上没有社会保障。另外被征地农民的社会保险工作同时关系到土地和城市规划发展问题，在建立农村养老保障体制的同时，还应深化农村土地制度改革，发挥土地的生产要素功能和社会保障功能，并依法保障农户的正当土地权益不受侵犯。“解决好失地农民的就业和养老保障问题也是今后面临的一大任务”，张车伟强调说。

　　同时，目前参保人员社会保险关系转移难是一个比较突出的问题，尤其是农民工养老保险关系的转移，这和我国现阶段社会保险统筹较低和社会保障部门间协调机制不够完善有直接关系。张车伟认为，社会保险关系的转移需要一个全方位的统筹和规划，涉及到整个社会保障工作的运行。《纲要》中重点提出这一点，说明政府进一步加强了对这个问题的重视。

　　“‘建立健全社会化管理服务体系’也是《纲要》中的一个亮点”，张车伟认为，全面提高社会化管理服务水平，将企业退休人员纳入社会化管理是健全社会化管理的任务之一，社会化管理服务体系能很好的建立和运行起来，对我国社会保障工作的整体运行，尤其是养老保障制度的发展都很有帮助。

　　创建和谐劳动关系

　　“与《‘十五’纲要》相比，《‘十一五’纲要》最引人注目的特点是它紧扣和谐社会这个主题，全面贯彻落实党的六中全会《决定》精神，把构建和谐社会列入到《‘十一五’纲要》十分重要的位置，成为贯穿其全文的一个红线，为此出现了一个十分引人注目的新提法：‘创建和谐劳动关系’。”中国社会科学院拉丁美洲研究所所长郑秉文教授这样告诉《瞭望》新闻周刊。

　　近年来，随着经济形势和社会结构的不断变化，劳动关系问题不断增多并趋于复杂化和多样化，用人单位肆意拖欠和无理克扣劳动者工资收入与侵害劳动者合法权益事例在报章上多有披露，甚至还报道了总理帮助追讨工资的事情。此外，劳动争议案件呈大幅度上升趋势，劳动争议处理工作面临较大压力。

　　没有和谐的劳动关系，就难以建设一个和谐社会。郑秉文教授从三个方面分析了《纲要》里提出的“创建和谐劳动关系”的新内涵：

　　第一，劳动关系三方协调机制从企业层次向区域和行业层次推进。签订劳动合同和发挥政府、工会、用人单位三方协调机制是维护劳动者利益的重要法制手段之一，推动各类企业与职工签订并严格履行劳动合同已成为健全劳动关系的一个重要调整机制。

　　目前，三方协商机制发展空间广阔，甚至在一些对此非常抵触的外资企业里都建立了工会，例如近来沃尔玛在我国不得不建立工会的消息在业内引起强烈反响。因此，《纲要》明确提出要大力开展区域性和行业性集体协商，而不仅仅限于企业的层面，这既是三方集体协商从企业层次向区域和行业更高层次发展的一个标志，又是创建和谐劳动关系的一个重要举措。

　　其实，国家历来十分重视这个问题，劳动部早在1994年就曾发布《集体合同规定》，2000年颁布《工资集体协商试行办法》，2004年又发布了22号令《集体合同规定》，并且劳动争议结案率始终保持在90%以上。

　　第二，将完善国有企业工资收入分配规则和监管机制提到创建和谐劳动关系的高度。目前我国一些行业垄断收入受到各界诟病，已成为影响社会和谐的一个潜在因素。《纲要》提出推进企业工资决定机制的转变，加强对高收入国有独资及国有控股企业工资分配的调控，这涉及到经济体制的深层改革问题，对创建和谐劳动关系具有重大现实意义。

　　第三，提出劳动争议仲裁机构实体化的重要改革思路。《纲要》提出在市地级以上城市逐步实现劳动仲裁机构实体化的改革思路主要表现在两个方面：一是健全调解委员会，强调仲裁队伍的专业化和职业化，一是推进区域性和行业性劳动争议调解组织建设。仲裁机构实体化的改革思路符合国际惯例，符合社会主义市场经济不断深入发展的需要，所以，这也是创建和谐劳动关系的一个重要举措。