政企分开是社保改革的明智之举

　　最近一段时间，社保基金大案迭起。先是上海社保基金弊案，紧接着浙江又爆社保大案，涉资数亿。日前国家审计署审计结果显示全国社保基金违规金额超过71亿元，部分基金至今无法收回。同时我们注意到，今年年初劳动和社会保障部宣布，将做实个人账户的试点扩大到上海、天津、山西、山东、河南、湖北、湖南和新疆八个省、市。围绕“做小做实”个人养老保险账户，黑龙江和吉林两省改革试点启动已近两年。尽管相关部门对两种试点经验褒贬不一，但是试点还在推进。

　　一方面是社保资金的管理和保值增值环节问题常出，另一方面是社保资金的筹集和发放模式改革困难重重。首先来看社保基金的资金筹措和发放模式改革。1993年我国养老保险体制从现收现付制向基金积累制转轨。其中最大障碍是，在实施基金积累制前已经退休的老职工，以及新制度实施前参加工作的职工，在过去的工作年限里没有直接为自己进行养老金积累。他们的贡献被转化为当期政府收入并固化到国有资产中，在体制改革以后，这批职工过去的养老金积累，事实上就形成了国家对他们的历史欠债。2000年，原国务院体改办估算这种历史欠债大约为2万亿元。

　　这一方面造成我国社会养老保险缴费率偏高，另一方面使得个人账户形成空账，同时社会保障体系年年出现巨额支付缺口，并且逐年攀升。据预测，我国2030年前后达到养老金支付高峰。对此，有人主张彻底的解决办法还是下决心一次性“还账”，即以国有股划转社保基金的办法来补偿隐性债务。然而，由于利益关系复杂，这一方案没有获批，财政压力和资金短缺使社保改革进退维谷。

　　其次是社保资金的管理和增值保值问题。无论是基本养老保险基金还是企业年金，都有保证安全与保值增值的双重需求。在安全和增值之间我国一直侧重于前者。早在1991年，国务院即对养老基金投资渠道作出严格限定，只能用于存银行和买国债。但两年后情况有所松动。国务院规定，各级社保机构对历年滚存结余的养老保险基金，在保证各项离退休费用正常开支六个月的需要，并留足必要周转金的情况下，可运用一部分结余基金增值。这是个突破，即允许用社保资金委托国家银行、国家信托投资公司放款。此时，在地方政府财政压力和投资饥渴的双重压力下，资金增值成为第一要务，社保资金管理一度处于无序状态。许多历史遗留问题就发生在这一时期。时隔不久，即被收回成命。规定职工养老保险基金收支相抵后的结余额，除留足两个月支付费用，80％左右应用于购买国家发行的社会保险基金特种定向债券，不得进行其他直接投资和各种形式的委托投资。

　　尽管如此，1998年以来，全国清理回收往年被各地挤占挪用的社保基金多达160多亿元。在这种情况下，国务院再次发文强调保证社保基金专款专用，严禁挤占挪用和挥霍浪费。基金结余额除预留两个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严禁投入其他金融和经营性事业，并延续至今。

　　中国是正处于经济转轨、人口日益老龄化的发展中大国，建立养老金体制不可能毕其功于一役。十多年来中国社保体系已具雏形。现在回头看来，如果相关政策规定不稳定和不成熟，也会成为社保基金大案频发的原因。政府的经济政策必须是刚性的、全局的和简易的，否则就会有各种利益集团的干扰和套利。如果在政策设计上与市场化的大方向相左，其影响将是全局的和深远的。从一些地方社保违规投资的现实可以看到，相关政府部门过多介入社保基金运营，甚至直接进行投资，有时因管理效率低而使投资风险加大，有时甚至成为滋生腐败之诱因。因此，实行政企分开的市场化导向改革是明智之举。

　　尽管问题重重，但目前我国社保体制改革建立的框架，符合市场经济的要求，与世界养老金制度发展的潮流一致。随着我国财力的不断增强，以及一些潜伏问题的深度暴露后法律和制度手段的及时跟进，中国必会有信心也有能力完成覆盖和惠及13亿人口的社保改革创举。

(责任编辑：王伟)