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仪陇试点在整合各项资源、创新扶贫机制、整村推进搞扶贫开发方面取得了令人瞩目的成绩。我到仪陇搞过一些调研，也参与了一些活动，对此深有体会。今天我要与大家探讨的是关于如何更好地运用和改进整村推进的扶贫方式，以取得扶贫开发的更大成效这么一个话题。我的基本观点是，不能孤立地看待和运用整村推进方式，而应该将整村推进与连片开发相结合，在连片开发的框架下实施整村推进。我主要谈以下几个方面的内容。
1. 应如何科学定位整村推进？
整村推进是新时期我国开发式扶贫的三大重点内容之一。以贫困村为对象和村级规划为基础的整村推进扶贫方式，改变了过去以贫困县为对象的分散的扶贫模式，使贫困村的农户在短期内获得大量的投资而在生产和生活条件方面迅速改善，收入水平也因产业的发展和生产率的提高而增加。总体来看，整村推进的扶贫效果是比较显著的。据《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）中期评估报告》的评估数据显示，整村推进村农户的收入增长比非整村推进村高8%-9%，整村推进村在生产性基础设施和社会服务设施方面的改善也比较显著。
但是，对整村推进扶贫方式要全面来看待。据世界银行刚刚完成的对中国贫困状况的评估（11月24日参考消息），2003－04年中国收入最低的10％人群的实际收入下降了2.4％，而最富的10%人群的收入则增加了16％，同期中国的经济年增长率达10％。这就意味着，宏观经济的增长并没有有效消除贫困，有其他研究也表明，当贫困发生率低于5%时，经济增长对反贫困将基本上不产生作用。这证明了什么呢？这证明：指望靠经济增长＋社会救济来消除农村贫困是不可行的。因为，虽然社会救济可以帮助部分丧失劳动能力的极端贫困人口脱离贫困线，但是，对于大量的尚有劳动能力的极端贫困人口以及低收入贫困人口，宏观经济增长的涓滴效应并不能对他们的脱贫产生显著影响。因而，以开发式扶贫为主、社会救助为辅的反贫困战略是非常必要的。而整村推进将扶贫开发的对象从贫困县变为贫困村，是区域瞄准方式的一大进步，它可以使扶贫开发的成果更为贫困人口所享受。
然而，如果说，以前过分强调宏观经济增长对反贫困的影响是一个极端的话，那么，过分关注微观和局部层面的操作方法则走向了另外一个极端。以参与式村级规划为基础的整村推进扶贫方式，说到底是一种微观扶贫机制，是操作层面的扶贫方式。微观层面、操作层面的东西是不能孤立看待的，它是否有效、应如何更有效，必须从更宏观、战略层面来思考。如果仅仅认为通过微观层面的规划和操作就能解决中国农村的贫困问题，是对中国目前农村的贫困状况和经济环境缺乏深刻认识的表现。从目前农村贫困所面临的形势和挑战来看，应该探索一种能将宏观和微观、整体与局部有效结合的农村反贫困方式。在分区研究的基础上实现连片开发，就是一种很值得探索的扶贫方式。
2. 为什么要强调分区研究、连片开发？
所谓分区研究、连片开发，就是要分别研究不同贫困区域的特点，统筹考虑和规划该贫困区域的基础设施建设、产业发展规划和社会事业建设，将贫困区域作为一个整体实现连片开发。连片开发与整村推进的关系是，连片开发是从中观层面来统筹规划贫困片区的开发与发展，而整村推进则是这一统筹规划在村一级层面的具体实施。因此，强调连片开发，并不是否定整村推进，而是说村级规划和整村推进应在一个更系统和宏观的片区开发规划下来实施，从而实现上面所说的宏观和微观、整体与局部的有效结合。
强调分区研究、连片开发，主要基于以下理由：
（1）目前我国农村贫困分布的区域特点。有资料显示，目前我国的贫困分布呈点、线、片特征。“点”主要是指全国确定的14.8万个贫困村呈点状分布，极其分散；“线”主要是指我国135个边境县形成的一条明显的边境贫困带，其中有41个国家扶贫开发工作重点县，这一贫困带资源匮乏，交通不便，物质资本薄弱，民族问题、宗教问题、毒品问题乃至恐怖主义等因素错综复杂，对国家安全和边疆稳定非常不利；“片”主要是指除了呈点、线分布的贫困人口以外，我国还有相当部分贫困地区集中分布，形成了一些特殊的贫困片区，这些贫困片区大多位于省际交接的边缘地区，基础条件差，贫困人口相对集中。从“点”的情况来看，14.8万个贫困村并不是一个个的“孤岛”，而是与周边经济、社会环境密切相关的“点”，很难想象仅仅孤立地考虑这些“点”本身的情况就能解决其所存在的贫困问题；从“线”和“面”的情况来看，不同的“线”和“面”，其贫困原因不同、反贫困的目标不同、手段也应有所区别，因而必须分区加以研究，而不能采用“一刀切”的扶贫方法。例如，四川巴中、甘孜、阿坝、凉山等贫困地区，地广人稀，自然条件极为恶劣，仅仅做好一村一村的村级规划，在村的层面上搞整村推进，其效果不会明显，而要针对整个贫困片区的问题，从连片开发的角度来开展反贫困工作。
（2）城乡经济的市场化与一体化。据有关专家测算，2003年中国的市场化指数已达73.8%，中国从总体上已经毫无疑问地属于一个发展中的市场经济国家，城乡经济之间的一体化程度也在提高。所有这些宏观的经济环境因素也影响对贫困地区和贫困农户产生了重要影响。据国家统计局的农村贫困监测数据，2004年，收入最低的20%农村人口人均纯收入中现金收入的比重已达54.7%；2004年农村劳动力外出打工比重为19.3%，贫困农户外出劳动力的平均打工强度打7.2个月。这些数据表明，由于城乡经济的市场化与一体化，即便是贫困农户，其经济活动也不再限于一村乃至一县范围之内，而日益受到外部市场、外部环境的影响。由于劳动力和资本等生产要素的流动，市场体系和产业发展的拓展等，贫困问题已经难以在一村范围内加以解决，而必须实现连片开发。
（3）基础设施建设发挥作用的范围经济。基础设施之所以为基础设施，其重要原因即在于其效用的不可分割性，因而，基础设施必须高度配套、整体供给，才有可能发挥范围经济的功效。一村的道路是否能为本村谋福祉，不仅取决于本村道路的状况，还有赖于是否有与之相连的乡道、县道乃至省道；一村的灌溉水渠是否有效，还可能有赖于大中型水利工程是否能发挥作用。因而，如果不从连片开发的视角下来统筹进行基础设施建设，而仅仅关注于一村的建设，那么，村级基础设施的有效性将有可能大打折扣。
（4）各项政策之间的有效配合。扶贫绝对不是仅仅某个部门的事情，它需要各部门、各项政策之间的有效配合。这种有效配合不可能发生在村级层面上，因为村级层面太微观，一个村级规划不可能把外部的宏观政策因素考虑进来。只有在考虑连片开发的情况下，才有可能思考应采取哪些有利于反贫困的政策？如何有效整合和协调各项政策资源？等等。从而才能提高政策的扶贫绩效。
3. 初步的建议
根据上面的分析可以看出，强调连片开发的扶贫方式非常必要，整村推进是实施连片开发的一种有效手段。作为微观、操作层面的具体工作，整村推进的有效性，必须建立在分区研究、连片开发的基础上。为此，提出以下初步的建议供大家讨论：
（1）强化扶贫系统的统一协调与整合功能，有效整合贫困地区的各项政策资源与资金，加强对各项政策的贫困影响评估，真正形成各部门协力扶贫的局面；
（2）分区研究不同贫困区域的现状特点，在分区研究的基础上，尽快制定不同区域的连片开发规划；
（3）以连片开发规划为基础，整村推进规划的实施。
(责任编辑：赵健) | |
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