福建省龙岩市法律工作者丘建东，自1996年状告龙岩市邮电局不按夜间长途电话减半收费规定而全价收费，索赔1.2元获胜以来，十年里，他每年都会提起公益诉讼。

　　有人说丘建东是想借此出名。从诉讼的结果看，丘建东输多赢少。但是，这并没有影响他公益维权的热情，他说“要通过一个个的案例推动民主法制进程。”

　　在案件选择上，他费了不少心思，“像作家创作一样选取素材”

　　自1996年以来，丘建东打了22个公益诉讼官司：1998年诉龙岩市电信局每月暗中在每个用户的电话机上多收2元代维费(收去后用于电话机的维修等费用)的行为；诉广州市邮政快递公司在邮资外收取信封费、详情单费、邮包保险费；诉厦门航空公司向乘客收取50元机场建设费……在这些案件中，丘建东提出的索赔金额都是象征性的一元或几十元。

　　丘建东说，在案件的选择上，他费了不少心思，“像作家创作一样选取素材”，选择的较量对象是享有特许经营权的垄断行业单位，或者说是集垄断经营与行政权力于一身的特殊经营者，他们单方面确定收费政策和服务条款，其中一些条款明显不合理甚至违法。由于这些案件涉及不特定多数人的利益，挑战了人们长期以来习以为常但事实上不公平甚至违法的行业惯例等，引起媒体和社会公众的广泛关注和支持。

　　丘建东说，公益诉讼唤醒越来越多消费者的权利意识。

　　公益诉讼鲜有胜诉，偶有个案胜诉也很难达到维权目的

　　尽管引发广泛关注，但从诉讼结果看，丘建东乃至全国范围内提起公益诉讼的原告鲜有胜诉，即使偶有个案胜诉也很难达到维护不特定多数人利益的目的。丘建东告诉记者，他提起的22件公益诉讼，胜诉或促使垄断企业改正不合理制度的只有4件，这些胜诉案件是相关企业明显违反国务院或部委规定，如上杭县邮政局违反福建省邮政局关于省内同城特快专递收费为10元的规定，上杭县邮政局被起诉后迅速出台规定对同城邮件快递资费标准作出修改。

　　厦门翔安区法院法官黄鸣鹤指出，从司法实践看，公益诉讼面临的困难首先是法律对原告资格的限制。我国民事诉讼法规定：原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；行政诉讼法规定：公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依据行政诉讼法向人民法院提起诉讼。实践中，大量公益诉讼案件因为法院认定原告与案件之间没有直接的利害关系而不予立案或被驳回起诉。因此，“丘建东”们不得不先成为消费者，受害后，再提起诉讼。

　　法院的判决只是针对个案作出，即使消费者在公益诉讼中胜诉，获得的只是针对个人的赔偿，并不能遏制垄断企业的不公平政策再次用于其他消费者，甚至不能防止自己再次成为受害者，不能达到维护公益的目的。

　　由于诉讼程序费时又费力，挑战的又是经济实力雄厚甚至有行政权力做后盾的垄断企业、行业组织，普通消费者不愿去打官司维护自身权益乃至公共利益，“吃点小亏算了”。对此，丘建东有些无奈，“公益诉讼者能起到的作用更多是唤起广大消费者的权利意识，思考、关注、抨击那些不合理的制度、惯例。”

　　谁来保护公共利益？

　　“公益诉讼提出了谁来保护公共利益的问题。”黄鸣鹤告诉记者，“社会学家曾做过实验：一百亩草地，一百头羊，四个牧羊人。管理者将草地分为五份，四个牧羊人各得其中一份，第五份为公共场地。结果四份个人所有的草地都得到很好的管理、利用，而公共草地却由于过度放牧而严重退化。公共利益如果无人保护最易受到伤害。”

　　法学专家指出，从经济成本考虑，消费者个人提起公益诉讼确实得不偿失，亟待立法构建公益诉讼制度，将提起诉讼维护公共利益的权利广泛赋予特定社会团体、国家检察机关和公民个人，才是解决目前公益诉讼尴尬局面之道。

　　近年来一直从事公益诉讼制度研究的厦门大学法学院教授齐树洁建议，将提起公益诉讼的权利赋予具有公益性质的社会团体，这些团体包括妇女团体、消费者团体、劳动者团体以及各种产业组织、专业团体等，由该团体提起诉讼要求实施侵害公共利益行为的主体停止实施违法行为，确保法院有利于消费者的判决真正惠及不特定多数人。

　　对于消费者，他们维护自身利益的渠道体现在向这些法定团体投诉，如果投诉未能得到应有的回应，消费者个人有权代表全体成员利益直接向法院提起公益诉讼，成为诉讼当事人。检察机关以国家公诉人的身份参与民事公诉，有助于解决反诉、诉讼费用负担等难题。

　　(记者郑良　新华社专稿)

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　　“中国公益诉讼创始人”

　　丘建东，原任福建省龙岩市新罗区技监局副局长，后辞职，成为职业法律服务工作者。1996年，因与电信部门打1.2元官司，而成为向垄断行业侵权行为挑战的先行者。此案在全国引起哗然，在消费者运动史留下重要一笔。1.2元官司已经载入教育部新版统编政治教科书高中一年级下册。1999年，丘建东获中消协等部门联合颁发的“全国城市保护消费者权益十佳志愿者”光荣称号；《经济日报》称誉丘建东为“中国公益诉讼创始人”。

　　据新华社电