编者按

　　2006年，美国国会参众两院先后出炉了两部移民改革法案，但最终却没有形成一个统一的法律文本，致使争论了一年多时间的移民改革法案流产；而在日本，官制谈合一直是政经生活中官商勾结的毒瘤，这个毒瘤在2006年终于爆发，像黑洞一样不断地吞噬着一个又一个的腐败高官；我们的近邻韩国，这一年，“大宇神话”的缔造者金宇中归案入狱，而一部被称为具有划时代意义的法律《南北关系发展法》能否破解半岛僵局引人关注……本网从今天起将陆续推出本网驻海外记者站发回的年终专稿，梳理本年度影响各国法制进程的重大事件。感知立法的脉动，倾听要案的回声。移民问题敏感复杂两院法案差异巨大

　　美国移民法改革艰难中前行

　　法制网驻华盛顿记者 赵广俊

　　“9·11”事件以来，美国总统布什多次敦促国会对移民法做出重大修改，以便既能打击非法移民，保护美国边境安全，同时又使大批移民能够通过“客工计划”获得临时合法地位。在这样一个大背景下，2006年，对移民法案的修改成为从国会山到普通民众高度关注的大事。美国会参众两院在一年内先后通过了两部移民改革法案，但两部法案几经波折，最终未能在本届国会闭会之前形成统一法律文书送交总统签署，致使争论多时的移民改革法案流产。

　　参众两院分别通过移民法案

　　2005年12月，美国会众议院率先通过了一部严厉的移民改革法案，即《2005年边境保护、反恐与控制非法移民法案》，按照这个法案，不仅大多数非法移民改变身份和实现“美国梦”的愿望将可能化为泡影，就连合法移民的日常生活也要受到重要影响，这部苛刻的法案理所当然地受到移民以及支持移民者的抵制，布什总统对于这部法案没有对其“客工计划”给予应有注意也深感不悦，要求参议院通过一个美国民众和移民都能接受的法案。

　　为了要求国会制订出一部对移民友善以及确实能保护移民正当权益的移民法案，侨居在美国的合法移民、非法移民以及他们的支持者从3月初就开始走上街头，引发了美国历史上规模最大的一次移民反对国会立法的抗议示威活动，唤起了美国内外政治界和法律界的广泛关注。在广泛听取民众意见和数周辩论的基础上，美参议院于今年5月通过了一个全面改革美国移民制度的移民法案。根据这个法案，美国将加强边境管理，在美墨边境地带修建一个阻止非法移民大量涌入美国的六百多公里长的隔离墙，并为布什总统提出的“客工计划”提供了法律上的支持。但根据美国会的立法程序，参议院通过的这项被认为“比较宽松”

　　的法案必须与众议院通过的主张对非法移民进行“严厉打击”的法案“合二为一”，形成统一的文本，再送交总统签署成为法律，但由于参众两院法案内容差异巨大，需要两院进行磋商。

　　政治争议导致法案长期搁置

　　移民改革法案实际上是一个政治议题，尽管当时共和党是参众两院的多数党，但无论是众议院还是参议院在通过各自移民改革法案时都受到了保守派尤其是共和党保守议员的干扰，争论的焦点是要不要为非法移民提供加入美国国籍的机会以及提供这样的机会是不是就等于对非法移民的“大赦”。由于两院的立场相差甚远，在国会中期选举之前，无论是共和党还是民主党谁都不愿触及这个可能对中期选举票箱产生重要影响的棘手问题，致使参众两院有关“同一文本”的磋商难以进行下去。今年9月国会休会之前，参议院以高票支持通过了在美墨边境修建一条700英里长双层隔离带的法案，以阻止从墨西哥非法进入美国的偷渡者。这项不对目前居住在美国的非法移民构成威胁和不致于影响两党“票箱”的立法，是参议院今年6月以来所通过的惟一有关移民问题的立法，而两院从去年12月到今年5月通过的真正的移民改革法案却被束之高阁。

　　第110届国会议员已经选出，但新的国会会不会在上届国会通过的移民改革法案的基础上尽早起草和通过新的移民改革法案呢？种种迹象表明，移民改革的立法问题尚未作为由民主党掌控的国会的优先立法议题，它作为一个敏感和复杂的政治议题可能会被无限期地搁置起来，直到2008年大选之后方可见分晓。

　　移民立法难产原因错综复杂

　　此间移民问题专家认为，造成有关移民立法无限期搁置起来的大致有如下原因：

　　一是移民问题过于敏感和复杂。民主党在中期选举中大获全胜，从共和党手中夺回了在参众两院的多数党地位。除了受伊拉克战争、共和党内丑闻以及经济问题的影响外，移民作为一个偌大票箱的作用究竟如何尚无法做出准确的估计，但可以肯定地说在少数共和党和民主党候选人竞争激烈的地区，移民的作用是举足轻重的。如果民主党在成为参众两院多数党后即着手于移民改革方面的法律未免显得操之过急，弄不好可能会“鸡飞蛋打一场空”，在两年后的大选中再输给共和党。

　　二是国会两党在移民问题上存在着严重分歧，很难在短时间内“化干戈为玉帛”。无论是参议员还是众议员都来自于不同的地区，面对着不同的移民问题和不同需求的选民，从各个州目前通过的对移民有利或无利的法律和法规，就可以看出这些州民众在移民问题上的取向。这些地区在移民问题上的取向将直接影响到国会议员，而国会议员坚持的立场是不会轻易改变的。

　　三是布什总统在中期选举之后已成“跛脚总统”，讲话的分量和对国会的影响力会大打折扣。敦促国会制订一部新的移民改革法是布什在任期间的“壮志”，但“未酬”的是109届国会并没有通过移民改革法案。尽管在余下的两年多时间里布什总统会继续大谈维护边境安全的重要性，并竭力向国会推崇“客工计划”，但国会议员们会听进多少、会采取哪些措施，仍然是个未知数。

　　按照下届国会不承接上届国会立法工作的规定，有关移民改革法案的立法工作将在新国会诞生后从头开始。目前，仍有少数人对移民立法问题持乐观态度。他们认为，第110届国会把移民问题列入立法日程仍有一线希望，这是因为各州在移民立法问题上已走在了联邦立法机构的前面，而移民问题作为联邦的一个重大问题，不应由各州来擅自处理，这样做的结果只会削弱中央立法权，造成联邦和地方责权不分。国会山上的立法者们不会对此无动于衷。　法制网华盛顿12月2日电

　　参议院版法案

　　1.在美国居住少于两年的非法移民必须离开美国。如果被移民局逮捕，将会涉及轻度刑事罪，被处以罚款和至多一年的有期徒刑。可是如果第二次被抓住将会以重度刑事罪论处。如果被判一次重罪或三次轻罪将被驱除出境。据估计有近300万非法移民在这个范围内;

　　2.在美国居住两年到五年的非法移民需要离开美国国境后立即返回美国，他们会有合法的临时劳工身份并可开始在条件符合的情况下排队申请成为公民。估计有近400万人在这个范围内;

　　3.在美国居住超过五年的非法移民不需要申请临时工作签证，他们可以立刻得到临时工作签证并开始一个为期11年的公民入籍申请的排期。估计有500万人在这个范围内。

　　众议院版法案

　　1.采取更严格的边境安全管理措施，将无合法证件的劳工由民事违法升级为触犯联邦刑法，最高可判刑一年并予以强制遣返；

　　2.强制雇佣移民的雇主参加确认雇工身份系统，加大对非法移民雇主的处罚力度，甚至连帮助非法移民的人也要受严惩；

　　3.允许动用军队和地方执法力量来阻止非法移民流入，削减对打击非法移民不力国家的援助，禁止外国怀孕妇女进入美国生孩子等。（责任编辑：徐艳丽）