行政复议，具有把行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政系统内部的功能，它是一条不可偏废的重要渠道，引领社会通向公平正义和谐

　　通过法定渠道解决行政争议，是当前我国各级政府面临的一项重大课题。行政复议，具有把行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政系统内部的功能，它是一条不可偏废的重要渠道，引领社会通向公平正义和谐。

　　在近日召开的行政复议工作座谈会上，重庆市、公安部、北京市、黑龙江省、国家税务总局、山东省、海关总署以及湖北省作了精彩的大会发言；来自全国近百个省、自治区、直辖市和国务院部门的二百多位政府官员，就如何通过行政复议解决行政争议，进行了充分的交流探讨。

　　重庆：行政复议办公室挂牌办公

　　从2003年起，针对社会矛盾日益复杂、行政复议案件逐年增多的客观情况，重庆市政府设立了行政复议办公室，挂牌办公。

　　随着行政复议渠道被认可，群众越来越多地找上门来，原先设置的两个行政复议处已经忙得不可开交，市政府目前正在研究增设行政复议三处。同期，部分区县和市属部门的行政复议机构也相继成立。这几年，重庆市各级行政复议机关共办理行政复议案件1.2万件。

　　目前，重庆市已做到来件必办理、件件有着落。凡是相对人提出行政复议申请，行政复议机关一律依法处理，绝不将群众拒之门外。

　　重庆市对合法的行政复议申请依法受理，对不符合行政复议法规定条件的，也没有一推了之：一是行政复议申请材料基本要件不齐的，通过电话或书面告知补正；二是不符合行政复议法规定的受理条件，但尚有其他诉求方式的，告知群众救济途径及注意事项；三是依法应由其他机关办理的，转送转办并告知注意事项；四是已经经过法定诉求程序，申请人仍然不服的，也不是简单地不予受理，而是讲清道理并告知其息诉息访。此外，一些行政机关，还增加了网上受理行政复议申请等多种途径，尽量方便群众投诉。

　　不仅是重庆，北京、天津、公安部等许多地方与部门扩大行政复议机构建设的脚步也不慢。据介绍，目前各省级公安厅、局已普遍设立了行政复议机构，配备了专兼职行政复议工作人员。一些地方公安机关的行政复议办公室，也对外挂牌办公。

　　一般来说，行政复议机构建设是越往下越弱，青海、福建、江西、山东的369个县级政府中，据统计有90个根本没有办理过一起行政复议案件。主要原因不是无案可办，而是无人办案。山东省对此没有熟视无睹，现在140个县(区)政府中的绝大多数，已设立了专门的行政复议机构，667人活跃在县级行政复议战线，该省潍坊市还建立了乡镇行政复议联络员制度。

　　黑龙江省通过下文明确规定，每个县级政府法制机构至少配备5名人员。目前，全省85%的县级政府机构达到此数，行政复议力量大大加强。

　　受案范围涵盖行政管理多方面

　　这些年，全国各级复议机关受理的行政复议案件范围在不断扩大，几乎涵盖了行政管理的各个部门和各类行政行为。各级复议机关办理了一批涉及土地征收、城镇拆迁、企业改制和重组、劳动和社会保障、环境保护等案件。

　　山东省政府要求，针对近几年由于农村土地征用、城市房屋拆迁、国有企业改制等原因引起的群众性上访案件，各级行政复议机构要及时立案，运用复议手段依法解决。

　　据统计，发生在公安管理、土地征收、劳动和社会保障、城市建设、工商管理等“热点”领域的案件，占到全国复议案件总数的72%；涉及群众切身利益的养老保险、资源开发等案件，均呈明显上升趋势；上海、广东、江苏、山东等省市，不断出现外商或者外国公民申请人。

　　商务部处理的50起案件中，涉及的业务领域包括：外商投资、外贸配额和处罚、机电产品招投标、专业资格、内贸流通和企业改制、反倾销、保障措施等，案件非常复杂，业务范围跨度很大，标的额从几万元到几亿元不等。

　　案件办理注重调查质证听证

　　去年以来，湖北省委书记俞正声先后3次就解决行政争议和做好行政复议工作作出批示，其中就肯定了湖北省保康县在行政复议案件办理中的做法。他们实行查证、听证、论证的“三证”模式，开展对执法主体、程序、事实、法律适用、自由裁量权的“五步审理法”，有效化解了一批行政争议，实实在在显示了行政复议的公正性。

　　这对湖北省的行政复议工作推动是相当大的。除极少数涉及行政机关不作为的行政复议案件适用书面审查外，对其他90%以上案件，湖北省行政复议机构都要进行调查和质证：

　　一是坚持“与当事人见面”。对一般行政复议案件，都要与申请人和被申请人见面，尤其是当面听取申请人的陈述，给老百姓说理的机会。“见面”时要求案件当事人参加，有的要求行政机关负责人参加。

　　二是实地调查。对涉及土地、山林权属的争议案件，行政复议机构一般都坚持现场察看，全面掌握第一手材料。对案件事实有争议的，行政复议机构都坚持对证据材料进行当面质证，不偏听偏信。

　　三是听证。对案件事实或适用依据争议较大、社会关注度高、案情较复杂的案件，一般都要举行听证。据初步统计，湖北各地各部门有近30%的行政复议案件举行过听证。有些行政争议，在听证阶段就得到化解。

　　由于坚持上述做法，近3年来，湖北省各地方各部门作出的行政复议决定中，申请人不服提起诉讼的仅占20%左右，而法院在审理后判决撤销的也只占全部诉讼案件的20%左右。换算一下，即复议机关作出100件行政复议决定，只有4件被法院撤销。近几年湖北省每年行政复议的案件都达到3000件以上，行政复议与行政诉讼的比例由过去的1：7变为现在的1：1。

　　湖北省仅仅是全国各地方各部门行政复议机关创新行政复议方式的一个代表，不少地方已把行政复议案件审理中的听证程序，上升为制度性要求。

　　黑龙江省政府直接办理的九百余件行政复议案件，全部都进行了公开听证。当事人不服提起行政诉讼的，法院经审查全部予以维持，没有一件败诉。该省要求各市、县级政府在审查涉及公共利益、群体性因素以及其他重大、疑难、复杂的行政复议案件时，应坚持公开听证审查。即使在采用简易方式审查案件过程中，也做到了五公开，即办案人员公开、办案场所公开、办案程序公开、办案依据公开、办案结果公开，坚持“阳光”办案。

　　公安系统也普遍推行办理行政复议案件公开制度。对重大复杂、群众关注的案件，北京、江苏、浙江、四川等地公安机关公开听取申请人和被申请人的意见，组织双方就案件的事实、证据、依据等进行质证、辩论，在充分调查和听取各方面意见的基础上作出复议决定，结果“案平理也平，法了事也了”。

　　引入调解机制化干戈为玉帛

　　运用调解机制解决行政争议，是很多行政复议机关力推的方式。用这种方式解决问题，往往双方都比较满意，能够做到案结事了。

　　据统计，重视运用调解手段的行政复议机构，如上海、河北、湖北、黑龙江、浙江、广东、卫生部等，通过调解达成和解的行政复议案件，一般能占到行政复议案件量的20%到30%左右。

　　上海市通过大量的调解实践，认为涉及三类争议范围的案件，是比较适合调解处理：一是涉及自由裁量行政行为的行政复议案件;二是涉及羁束行政行为的行政复议案件原则上不适用调解，但羁束行政行为涉及民事法律关系的可以;三是对于法律法规规章尚未作出明确规定的事项，需要行政权介入时，原则上也可以运用调解手段，如户籍管理引发的争议等。

　　江西省政府受理的行政复议案件中，80%是通过协调终止行政复议。

　　湖北省从几年来的实践看，通过行政调解解决的行政复议案件，尤其是有些涉及第三人的案件，比如土地权属纠纷、企业改制、房屋拆迁、特许经营权等方面案件，简单作维持或撤销决定，都会损害另一方当事人的利益。对此，湖北省提倡尽可能通过协调解决纠纷。如某市政府授予某燃气公司特许经营权的行为，因行政程序不到位损害了原煤气公司的利益，两家公司扯皮又导致居民供气受影响，群众到政府静坐，维持或撤销市政府的决定都会有很大后遗症。省政府受理此案后，先后多次派人到该市协调，达成燃气公司收购原煤气公司的协议，各方都比较满意。2003年以来，各地各部门通过调解结案的行政复议案件占受案数的30%以上。去年省政府直接审理的案件42件，有21件实现了调解结案。

　　坚持市领导亲自审批案件

　　尽管北京市政府几任市长、主管市长变化，但市领导亲自审批行政复议案件的办案制度始终没有变。

　　按照北京市政府制定的市领导亲自审阅签发行政复议案件的办案制度，北京市领导严格依照法定期限审批案件，工作再忙也要保证行政复议案件和行政应诉案件在法定时间内签发。多年来，北京市未出现过一起因审批不及时导致行政复议案件超过办理时限，或是向法院提交行政诉讼应诉手续超过法定期限的情况。在市政府领导班子的带动下，北京市各区县政府和有行政复议职责的委办局领导也都认真履行行政复议职责，通过办案监督行政机关严格依法行政。

　　由于直接审批案件，近几年，北京市领导对一些行政复议个案作出了批示，这些批示既涉及具体行政行为合法性问题，又涉及合理性问题，有力地支持了法制机构纠正行政机关执法中存在的问题。

　　行政复议工作做得好与差，关键在行政首长。北京市不仅坚持市领导审批案件的制度，还要求领导干部参加行政复议和行政应诉，到活生生的“课堂”上增强依法行政意识。

　　重庆市也要求行政机关负责人要以行政诉讼当事人或行政复议参加人的身份出庭应诉或参加行政复议公开审理，带头促进依法行政。行政机关的具体行政行为发生被提起行政诉讼或者行政复议的，该机关负责人每年出庭应诉或参加行政复议案件公开审理应当不少于一次。

　　在公安系统，浙江、四川、新疆等地公安机关明确规定公安机关负责人每年出庭应诉至少一次；北京、安徽、青海等地公安机关，要求公安机关主要执法部门和法制部门的民警每年至少参加旁听两次重大、疑难、复杂案件的庭审。

　　湖北省要求行政首长旁听行政审判制度每年1至3次，规定以乡镇政府和县市政府部门为被告的案件，行政首长一般应当出庭；重大复杂的诉讼案件、集团诉讼案件，被告机关行政首长或分管领导应当出庭。

　　行政复议人员必须持证上岗

　　为保证行政复议案件的审理质量，北京市今年开始实施行政复议人员资格管理制度，包括规范行政复议工作人员的岗位培训、工作考核等。今年10月第一批符合条件的行政复议工作人员，获得行政复议人员资格证书。但要真正建立保障行政复议队伍人员素质不断提高的激励机制和保障制度，他们建议国务院尽快建立统一的全国行政复议人员资格制度。

　　目前这一制度已经在全国许多地方各自施行。

　　按照黑龙江省政府对行政复议人员专业化、职业化的要求，行政复议人员必须参加由省政府法制办统一组织的培训和考试，经资格考试合格，取得《行政复议人员资格证》后，方可从事行政复议工作，未经考试或者考试不合格人员，调离行政复议岗位，全省已有五千两百余名专职行政复议人员取得了《行政复议人员资格证》。

　　山东省政府法制办、省人事厅、省高级人民法院联合对一万一千多名行政复议应诉人员和行政执法人员进行了培训，对考试合格者颁发资格证书，持证上岗。省里每年都举办疑难案件研讨班，请专家学者对典型、疑难行政案件进行分析讲解，提高复议应诉人员的办案水平。

　　重庆市建立了“四大资格”和“两级统管”制度。“四大资格”即行政许可、行政处罚、行政听证和行政复议工作人员资格；“两级统管”指市和区县两级行政复议工作人员的资格由市政府法制办统一考核和管理。全市行政复议工作人员经培训和考试取得资格后，每年还要参加一次知识更新培训。同时，为了接受社会监督，他们还将合格人员登记备案，并向社会公布。

　　检查考核激励追究并举

　　督促检查考核是上级行政机关监督下级复议机关受理、办理复议案件的重要措施，是行政复议法律法规得以顺利实施的重要保障。

　　2005年，在山东省政府积极建议下，山东省人大常委会开展了行政复议法执法大检查。突出的重点是：一、行政复议渠道是否畅通。不能让人民群众告状无门。对于该受理而不受理，凡是申请人反映到省政府的，省政府都依法责令下级行政机关予以受理。二、行政复议工作是否围绕中心、服务大局展开。省政府要求，针对近几年由于农村土地征用、城市房屋拆迁、国有企业改制等原因引起的群体性上访案件，各级复议机构应及时立案。三、行政复议是否体现“复议为民”的宗旨。坚持有错必纠，决不搞“官官相护”，全省行政复议纠错率平均在45%以上。四、办案质量是否过硬。据统计，全省经过复议后又提起诉讼的案件不到10%，基本做到了定纷止争、案结事了。五、是否为方便人民群众申请复议提供必要的场所。结果表明，全省80%以上的行政复议机构设立了便民接待室和案件审理室。六、是否为复议工作的开展提供了必要的条件。通过督促检查，全省各级各部门普遍设立了行政复议专项经费，配备了交通工具等办案设备。

　　7年来，山东省有4万多件行政争议通过复议渠道依法妥善地得到解决，既减轻了法院行政诉讼压力，又减少了群众盲目上访，集体信访下降27.6%。

　　现在，山东省已把行政复议工作纳入领导干部任期目标责任制考核内容，社会稳定度、社会和谐度是一个重要指标，并严格兑现奖惩措施。几年来，全省有数十名分管行政复议工作成绩卓著的同志受到提拔重用，行政复议战线上先进单位和个人，都受到了大张旗鼓的总结表彰。

　　黑龙江为确保行政复议人员廉洁办案、公正办案，制定下发《行政复议错案追究办法》有着直接关系。该办法规定，除追究违法、违纪办案人员的责任外，办案人员出了问题，处长要负责任；处长出了问题，法制办主任要负责任。黑龙江省同样将办案考核情况纳入行政执法责任制和目标责任制考核体系。

　　湖北将行政复议应诉工作与推行行政执法责任制相结合，严格实行执法责任制和执法过错追究。要求把具体行政行为在行政复议和行政诉讼中被撤销、变更、确认违法和责令履行的数量，作为政府目标管理责任制和公务员考核的重要依据。对直接责任人员，责令其写出深刻检查，对有故意或重大过失的直接责任人员，依法追究相应的责任。近几年来，各地各部门落实执法责任制，仅监察部门办理执法责任追究案件516件，处分807人，移送司法机关64人。

　　行政复议制度建设色彩纷呈

　　就行政复议工作的一般性规则、流程、指南、听证、错案追究等制度建设，很多地方和部门都进行了探索。在这些制度建设中，有些大家是一样的，有些则各有各的特色。

　　据统计，2006年1至6月，全国公安机关共办理行政案件3634万件，其中当事人申请行政复议的1.2万余件，仅占案件总数的0.03%。这与严密程序，推进行政复议工作规范化是分不开的。

　　各地公安机关结合实际，创新建立制度规范，比如建立了行政复议案件催办通知制度、行政复议案件评查制度、行政复议诉讼赔偿案件通报制度、行政复议决定回告制度和行政复议规范卷等一系列相关制度，将行政复议工作的各个环节都纳入规范化轨道。

　　在地方政府方面，重庆对涉及社会影响较大、人民群众反映强烈的行政复议案件，实行跟踪回访制度。对被依法撤销、变更以及确认违法的具体行政行为，以及责令被申请人“作为”的行政复议决定，一是采取与被申请人单位领导、法制机构负责人以及执法人员交换意见的方法，指出其工作中的违法和不当之处，督促被申请人执行行政复议决定；二是向申请人征求对改进行政复议工作的意见和建议，并了解行政复议工作人员在办案过程中有无违法违纪行为。

　　北京创立的《北京市行政复议监督函制度规定》明确，法制机构在行政复议案件审理过程中，发现有关行政机关存在不符合依法行政要求的问题时，可以以行政复议机关的名义向其提出加强管理和建立健全制度等方面改进工作的建议。监督函制度已成为北京市行政复议机关促进各部门依法行政的重要手段之一。

　　黑龙江坚持集体办案，采取三审决策制度：一是由3名具有从事行政复议工作资格的人员组成听证审查合议组，负责对案件的审查，并按照少数服从多数的原则提出初步处理意见；二是由行政复议办公室全体人员集体研究初步处理决定，再次进行把关；三是召开主任办公会集体讨论。

　　湖北则积极引入专家论证咨询制度。今年成立的省政府行政复议专家顾问小组，聘请5至7名高水平法律专家，作为行政复议专家组成员，进一步提高行政复议案件的办理质量。

　　通过办案促进立法改善执法

　　据统计，1994年新税制实施以来，全国税务系统发生的30%以上的行政复议案件，存在执法依据争议。为此，国家税务总局非常重视把解决行政复议个案问题与完善税收征管制度相结合，对390多件税收规范性文件进行了修订。

　　通过办理复议案件，他们发现，有些税收政策制度已经明显不能适应客观现实的需要；有些政策制度制定不够科学，操作性不强，给征纳双方的执行都带来困难；有些政策制度之间相互矛盾，甚至个别政策制度与法律、行政法规的规定不一致；个别地方政府超越职权擅自制定税收政策制度。这些问题的存在，引发了大量的行政争议。

　　为此，国税系统建立了税收政策执行情况反馈机制。如按照国家税务总局以往有关文件的规定，“定期定额”户实际经营额超过核定额20%不申报的，要按偷税论处。此规定与税收征管法不一致，也超出了税务机关制定规则的权限，在全国范围内，由此问题产生多起复议案件。通过评价反馈机制，国家税务总局及时修改了有关文件，此后这些政策再未引发新的争议。

　　通过办案促进立法改善执法

　　，不少复议机构自觉责无旁贷。

　　北京、广东、浙江、国家工商总局、司法部、公安部等地方和部门，都建立了行政复议意见书、建议书制度。海关系统这几年发出了368份意见书，反思执法问题，避免重蹈覆辙。

　　江苏省建立了行政复议信息专报制度，将办案中发现的带有倾向性问题或涉及社会稳定等重大事件苗头，及时向本级党委、政府报告，为领导机关提供或预警或前瞻性信息，提出改进建议，纠正行政管理偏差。

　　建立行政复议案件信息管理平台

　　海关总署下设41个直属海关和568个隶属海关，行政争议大多数发生在隶属海关，大多案件由直属海关负责审理。针对这一特点，海关总署开发了行政复议案件管理系统，实现了全国海关行政复议工作“一盘棋”。

　　同样的信息化管理步子，国土资源部也迈出了。行政复议案件管理系统将行政复议案件的受理、答复、审理以及作出行政复议决定等完整业务流程纳入计算机管理模式，并同时具备案件审理、统计查询和文书备案等功能。

　　全国海关自2002年启用该系统以来，共办理行政复议案件近4000起，备案行政复议法律文书2万余份，海关总署实现了对行政复议工作的科学管理、动态监控和跟踪指导。·华建敏：敞开大门积极主动受理行政复议案件

(责任编辑：赵健)