许多自发开展的旅游活动陷入无序混乱

　　云南53个省级风景名胜全都没编总体规划

　　本报记者 张文凌

　　《风景名胜区条例》12月1日开始实施。拥有12个国家级风景名胜区和53个省级风景名胜区的云南省，对该条例反应强烈。

　　近年来，云南旅游业发展势头迅猛，“十五”期间，云南接待海内外旅客从3940多万人次增加到7011万人次，旅游总收入从211亿元增加到430亿元，年均增长15.3％，全省旅游创汇位居西部之首。

　　据介绍，过去的《风景名胜区管理暂行条例》存在处罚条款不明确、处罚力度不够等问题，各地都把地方人大制定的风景名胜区管理法规作为处罚依据。

　　不久前，因拍摄过程中对香格里拉生态环境造成破坏，影片《无极》剧组被处以9万元罚款，香格里拉县分管副县长因负有领导责任被免职。

　　据悉，处罚《无极》剧组，主要依据是《云南省风景名胜区管理条例》的有关规定。但舆论认为，无论是过去的《风景名胜区管理暂行条例》还是地方法规，对风景名胜区破坏行为的处理力度都偏“软”。

　　新出台的《风景名胜区条例》规定：“风景名胜区应当自设立之日起两年内编制完成总体规划”。但据介绍，云南省现有的53个省级风景名胜区都没有编制总体规划。在12个国家级风景名胜区及“三江并流”风景区内，只有3个完成总体规划编制（或修编）并得到了国务院批准，正在报批过程中的有6个，还有3个景区未完成总体规划。

　　值得关注的是，新出台的《风景名胜区条例》特别指出，“编制风景名胜区规划，应当广泛征求有关部门、公众和专家的意见；必要时，应当进行听证。”

　　目前，许多社科工作者调查发现，旅游规划的编制中，受旅游开发影响最深的当地居民并没有明确为合法的参与人员。在许多规划中，欠发达地区的社区居民只是作为旅游开发中的边缘角色或不得不解决的开发障碍来看待，很少将其视为旅游开发的主体角色。

　　曾受到媒体关注的云南迪庆藏族自治州香格里拉县藏族村庄吉沙，其村后的千湖山是“三江并流”区域内重要的高原湿地。2000年，云南省生物多样性和传统知识保护研究会借鉴国外旅游扶贫模式在吉沙展开了生态文化旅游项目。与此同时，云南子元集团也和地方政府达成了千湖山开发协议，计划把村民赖以生存的森林、草场、高原湿地和村民视为宗教圣地的神山圣湖进行大规模旅游开发。两个互不相干的机构同时在吉沙展开工作，碰撞出一系列至今仍无法解决的矛盾。

　　“它足以让我们思考国家的资源管理政策、旅游的利益分配制度、农民的法律维权等深层问题。”从事生态旅游开发与规划研究的社科工作者邓冰说。

　　邓冰说，迅猛的发展和良好的前景，激发了各地政府对旅游开发的热情，对旅游规划的需要超过以往任何时期，规划覆盖面也从国家、省、市到县、乡镇等，但广大的农村土地却极少被纳入到这个规划体系中。

　　这使许多自发开展旅游活动的乡村社区陷于无序、混乱的开发之中，造成土地争夺、恶性抢客、资源浪费、项目重复、景观污染、环境破坏等严重后果，最终导致旅游社区的颠覆与没落。所以，在欠发达旅游社区进行旅游规划，相对于国家或省、市级层面的旅游规划来说，更多的应该考虑到要让社区居民从旅游业中公平受益，要减少经济漏损，要考虑到旅游能有助于解决社区的贫困，不能盲目追求旅游业的过快过大的开发，要将旅游业控制在社区可操作范围内。

　　“进行旅游规划的过程其实是协调各方利益的过程，一个好的旅游规划应该在深刻理解当地经济、社会结构的局限性和优势的基础上，明确未来旅游发展方向，引导当地进行可持续旅游开发。”邓冰说。

(责任编辑：宛振宏)