社论

　　过去二十多年，涉及到国计民生的行业的改革，通常是开放倒逼改革。成品油批发市场也属于这种模式。按照中国加入WTO的承诺，今年12月11日，我国将开放成品油批发市场。为此，商务部日前出台《原油市场管理办法》和《成品油市场管理办法》。民营企业也可以进入成品油批发行业了。但这种倒逼式改革恰恰暴露出政府的心态问题，并且改革也很不彻底。

　　长期以来，中国的石油行业是一个由极少数国有石油企业高度垄断的市场。确实有一些民营企业在垄断的夹缝中生存，但其生存环境越来越艰难。地方政府挤走民营原油开采企业组建国有公司，在原油进口环节，尽管有若干家民营企业获得了进口牌照，但其进口的原油却只能出售给两大垄断集团，这两大垄断企业也在加油站市场上攻城略地。结果，在整个石油行业，两大垄断集团的市场份额在各个环节上持续扩大。

　　与此同时，中国也确实在诚实履行加入WTO的承诺，2004年12月开放了成品油零售市场，外国企业可在国内开办加油站。目前，列入世界500强的大型石油石化公司几乎都已在我国投资建厂或设点，进入除批发外石油石化行业的上下游各领域。此次放开批发市场，外国公司更可在国内营建油库、码头和销售网络，从事事关重大的成品油批发业务。

　　一方面是收紧对国内民营企业的管制标准，另一方面是对外国企业放开市场，这两个态度之间形成了一种奇怪的反差。确实，加入WTO的文件具有法律效力，有关部门顾及国家形象，必须诚实履行。但从公共管理的角度考虑，政府管制部门对民营企业是不是也有一种开放市场的义务？

　　当然，民营企业一直在积极地争取自己平等参与市场的权利。商务部去年5月发布《成品油批发企业经营管理技术规范》(征求意见稿)，规定设立成品油批发企业必须拥有30座自备或者控股加油站。能够达到这一规定的只有两大垄断集团及未来的跨国公司，实际上将把民营油企排除在成品油批发市场之外，民营油企群起反对。商务部今年4月提出新的征求意见稿，将加油站数量要求降至10座，但又将油库容积和注册资金大幅度提高，这仍然会将绝大部分民营油企逐出市场。6月份，3家地方石油商会与7家民营油企联名上书，并以集体退出市场相威胁。最终商务部取消了加油站数量门槛，但现在公布的《成品油市场管理办法》仍维持了后两项要求。

　　这种听取民意的态度还算开明，但自始至终，放松私人企业进入市场的决策都不是主动作出的。可以设想，如果没有WTO，有关部门会不会向民营企业开放这个领域？几年来，一直有人呼吁，在成品油批发业务对外放开之前率先对内开放，使民营企业有一定成长时间，但有关部门并没有这样做。因而，未来几年成品批发市场的基本格局将是，两家垄断企业，一群毫无经验且弱小的民营企业，面对效率很高、实力很强的跨国公司，其结果将会怎样？

　　那么，究竟是什么原因使得有关部门在对内开放市场上如此消极被动？石油确实是一种对经济稳定和公共安全十分重要的资源，政府有责任致力于其稳定供应。不过，确保稳定供应的正确办法显然是放开企业进入。石油各个环节的企业越多，供应当越有保障。基于培育健全市场的目的，政府同样应当尽可能地增加竞争者。但有关部门这些年来却反其道而行之，最终出台的政策总是倾向于维护垄断，即使对私人企业开放也是铁门半掩。

　　据说，维护和强化两大集团垄断的目的是为了应对这次对外开放后进入中国市场的外国企业的竞争。然而，应对外国企业是否要以挤压民营企业、为民营企业进入设置过高门槛为前提？更进一步说，靠强化垄断能否增强垄断企业对外国企业的竞争能力？过去几年，垄断企业的治理结构、经营水平、营销能力似乎并无显著提高。

　　现在，搭着对外开放的便车，民营企业总算可以进入成品油批发行业了。但在这个行业，鉴于目前的制度环境，民营企业仍难以享受到平等竞争条件。两大集团垄断了原油的开采与进口，民营企业进口的石油也必须出售给两大集团，两大集团进而基本上垄断了炼油环节，而这两大集团本身就是成品油批发商，民营成品油批发企业与它们是竞争关系，其成品油源会受到很大约束。

　　假如政府确实以公共利益为重，那么下一步恐怕就应当致力于清除市场竞争的障碍。配合目前公布的两个办法，有关部门表示将会严格监管、整顿不符合资质的批发企业。但监管的另一项重要内容，恐怕是约束垄断，查处垄断企业借助其对油源的控制进行不正当竞争行为。如此才有平衡而公平的监管，避免监管被垄断企业利用。

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