博彩业截然对立的两面性，对行业监管提出极高的挑战，而我国目前仍基本处于立法空白状态———

　　彩票：八百亿元背后的法律黑洞

　　方圆观察

　　法制网记者 陈晶晶

　　下班路过小区门口的报亭，老王习惯地掏出十块钱，老板也会心一笑，又是五张彩票。

　　像老王这样的人有个好听的称呼：彩民。当彩民们或为自己错过一个数字捶胸顿足、或为自己侥幸中了几百元钱沾沾自喜、或为报纸上的各种行情分析焦头烂额的时候，他们也许没有意识到自己正在创造惊人的财富。

　　据有关部门统计，2005年我国福利彩票和体育彩票的总销量已达到713亿元，今年将超过800亿元人民币。按照35%的提取比例，今年彩民将为国家贡献约280亿元的公益金。

　　然而不可忽视的是，惊人的销量背后也隐藏着高度的风险。北京大学中国公益彩票事业研究所执行所长王薛红博士12月8日接受采访时说：“销量吸引了人们的眼球，也掩盖了行业混乱的另一面。对于博彩业这样具有极强负面性的行业，目前法律政策的缺失将为整个行业的健康发展带来不利影响。”

　　以彩票的名义

　　按照国际博彩业的划分，博彩业的游戏产品通常可以划分为彩票、竞技类以及娱乐场类等三大种，不同种游戏的参与频率以及赌性大小都有所不同。我国目前可以合法经营的只有彩票一种，包括人们所熟知的福利彩票和体育彩票。

　　但王薛红博士提醒说，用彩票来规范中国市场上的所有博彩游戏并不足取。因为我国现有的不少游戏实际上已经突破了传统的彩票概念，某种意义上我们正在以彩票的名义发展整个博彩业。

　　比如体育彩票中的足球彩票，它更属于传统的竞技类游戏，类似于香港的赌球；比如福利彩票中的中福在线游戏，它更像传统娱乐场类游戏中的视频游戏，而电视里十分钟或五分钟一开奖的福利彩票，则实际上是娱乐场游戏中Keno(基诺)游戏的翻版。

　　“这些游戏在性质上实际已突破了彩票，最简单的表现就是它们的频率更快。”王薛红说，“不过重要的不是名称，而是要针对不同游戏的特点来设计和规范游戏，笼统地用彩票来规范显然是不科学的。”

　　即使是以彩票的名义，目前我国的监管规范还只有财政部2002年颁布的《彩票发行与销售管理暂行规定》。作为我国惟一的彩票业学术研究机构，北京大学中国公益彩票事业研究所从2002年一成立，就参与到《彩票管理条例》的制定工作中，而几番讨论热闹之后，该条例的出台仍旧没有时间表。

　　硬币的两面

　　自1987年发行第一张彩票(当时称有奖募捐)起，我国的博彩业已经走过19年的探索之路。博彩业的迅速发展和人们对赌博的深恶痛绝铸就成一枚硬币的两面，而这和博彩业与生俱来的两面性分不开。

　　一方面，博彩业具有强烈的娱乐性、集资性和公益性，它能够给国家带来大量财富。博彩业是国际第四大支柱产业；在美国这样GDP年增长约3%的国家，博彩业每年仍以两位数字的速度增长；博彩业占澳门财政收入的比例更高达七成以上。

　　就目前内地发行的彩票而言，每两元钱中就有35%(即七角钱)被作为国家公益金筹集起来，剩下50%作为返奖回馈彩民，15%作为发行成本。从经济规模上看，彩票年销量已近千亿元；从就业人数上看，包括管理、销售、服务等人员在内的从业人员约四五十万；如果不是还缺乏完整的法律制度政策，这无疑已经是一个具有相当地位的产业。

　　但另一方面，博彩业又非常容易引发严重的社会问题，具有强烈的负面性。王薛红强调说，普通商品不会有这么强的负面性，博彩业截然对立的两面对行业监管提出了非常高的挑战。

　　她表示，博彩业的每个环节都贯穿着两面性，从宏观的法律政策到具体的游戏设计，都要对负面性作出严格的规定，尤其在监管上如何控制这种负面性非常重要。这是一项非常专业的学问，而我国恰恰太缺乏专业人才。

　　何时水到渠成

　　据了解，自2000年起财政部接替中国人民银行对彩票业实施监管，但作为平级机关，财政部也不便对民政部和国家体育总局的工作指手划脚。

　　如果缺乏体制调整，即使有了法律政策也不一定能执行到位。几年前公益彩票事业研究所就曾提出过很多相关建议，提出我国应建立一个完整的博彩产业政策，对产业的未来发展方向、体制调整计划、相关法律法规以及市场产品开发步骤等，都应有计划部署，此计划应由国务院牵头制定，而非某部委来做。但这些建议似乎并未引起足够重视。

　　王薛红认为，博彩业就像坐在一个火山口上，销量的升温背后问题也在累积，哪天爆发出来就不是小事。实际上如果整个行业更加规范的话，博彩业的销量也会比800亿翻几番。

　　公益彩票事业研究所沈明明教授接受采访时则提出，彩票业能够蓬勃发展的基础就是公信力，不仅公益金的筹集过程要公开透明，公益金的分配使用同样要有明白的预算和规定，但目前每年的公益金具体如何使用，民众并不大知情。

　　“也许是中国人讲究水到渠成，博彩业发展19年来仍相当缺乏专业人士。宏观上法律政策空白，微观上游戏设计的娱乐性和参与性不够。”王薛红说，“博彩业不仅是一个朝阳产业，更应该是一个阳光产业。”法制网北京12月11日讯（责任编辑：徐艳丽）