完善渔业资源可持续利用法律机制，是解决当前渔业领域各种突出问题的迫切需要，也是维护渔民合法权益和渔区社会稳定的迫切需要

　　首先，应加强立法规划工作，提高立法质量；其次，要明晰确定海洋渔业资源权属，高度重视维护渔民正当合法权益；第三，要进一步提高海洋渔业资源保护执法能力

　　话题背景：美国《科学》杂志发表最新报告称，科学家警告，如果目前过度捕捞和海洋污染得不到治理，“那么到2048年，海产品的种类和数量都将锐减，甚至绝迹。”

　　海洋渔业在我国海洋产业中占有重要地位，目前我国海洋渔业的可持续发展同样面临着资源日益退化及环境污染等严重问题。渔业实现可持续发展，需要建立合理有效的海洋渔业可持续利用法律机制。在日前召开的“南汇海洋论坛暨第二届上海市海洋经济与海洋科技发展战略研讨会”期间，记者采访了从事海洋渔业法和国际法研究的上海水产大学经管学院讲师、复旦大学法学院博士生杨建锋。

　　渔业法律渊源众多

　　记 者：如何定义“保障海洋渔业资源可持续利用的法律机制”？

　　杨建锋：海洋渔业资源可持续利用的法律机制，是以保障、促进渔业资源实现可持续利用为根本目的而制定、实施的一系列法律、规则、制度，这是一项综合全面的法律系统，既包括规范各类主体对渔业资源利用行为的法律规则，也包括监督保障上述规则实施的法律制度。

　　记 者：具体来说，这一法律机制包括哪些法律？

　　杨建锋：我国当前渔业资源可持续利用法律机制所包含的法律规则渊源众多。从国内法角度看，可以分为涉及渔业资源可持续利用的法律、行政法规、行政规章、地方性法规和规章及其他渔业规范性文件。从国际法角度看，包括了有关的国际公约与双边协定。

　　从国内法角度看，我国渔业资源开发保护法律体系的主要依据是《渔业法》及《农业法》、《野生动物保护法》、《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》等国内法的；从国际法角度看，主要依据是相关的渔业国际公约和双边渔业协定。这些法律法规涉及内容主要包括渔业资源保护与管理规范，渔业水域生态环境保护与管理规范，水生野生动物保护与管理规范等。

　　管理制度多种多样

　　记 者：为维护海洋渔业生产的正常秩序，在法律之外，我国已经出台哪些渔业管理制度？

　　杨建锋：为了养护和管理渔业资源，促进海洋渔业的持续、健康发展，我国逐步实施了渔业资源保护、休渔制度、捕捞许可制度、制订海洋捕捞强度的控制指标等渔业管理法律制度。

　　首先是特定鱼种重点保护制度，以确保这些鱼种资源能够得到可持续利用。1957年水产部颁布的《水产资源繁殖保护暂行条例（草案）》首次确定了渔业资源繁殖保护对象。1979年国务院在正式颁布的《水产资源繁殖保护条例》中，再次将带鱼等某些海水鱼、虾蟹类、贝类、海藻和其他水生野生动物列为重点保护对象。

　　其次，为避免持续性无节制的开发利用而导致渔业资源恢复能力降低或丧失，我国还建立了休渔制度，规定在一定条件下禁止或限制对某些渔业资源的开发使用。我国采取的休渔制度具体包括禁渔区、禁渔期以及伏季休渔等具体措施。我国从1995年起，每年夏季在黄海、东海和南海海域分别实施2至3个月的禁止拖网、帆张网等渔船出海生产。夏季在我农历中称为伏季，形成所谓伏季休渔制度。

　　第三，国家和地方政府还通过建立渔业资源保护区，对一些重点保护对象进行保护。具体包括产卵场保护区、幼鱼保护区和特种资源保护区，如江苏省海珍品保护区、福建省长乐海蚌资源繁殖保护区和官井洋大黄鱼繁殖保护区。

　　此外，为了保证有一定数量的亲体，使捕捞种群有足够的补充量，我国建立了限制捕捞幼鱼制度；为了限制从事捕捞人员数量，降低捕捞强度，从1979年《水产资源繁殖保护条例》颁布实施开始，我国开始实施渔业捕捞许可制度；为了对海洋捕捞能力进行控制，我国出台法律和政策对控制捕捞强度进行控制，主要是对渔船数量和功率双指标进行控制。

　　法律基本完备但缺陷仍存

　　记 者：我国的渔业生产和管理法律和制度已经比较完备？

　　杨建锋：是的。海洋渔业资源可持续利用与保护法律体系初步形成，我国基本实现了海洋渔业资源利用与保护活动及管理有法可依。整个法律体系调整范围涉及了渔业资源、水产养殖、渔业捕捞、水产品质量安全、水生野生动物、渔业水域环境保护、涉外渔业等诸多管理范畴，且与国际渔业公约相协调的渔业资源开发与保护法律体系。海洋渔业资源开发与保护的基本法律制度得到了确立。

　　记 者：通过法律运行实践来看，我国渔业资源可持续利用与保护的法律体系还存在哪些缺陷？

　　杨建锋：突出的问题是立法规划性不强。一是略为缺乏前瞻性，对渔业资源保护管理中出现的新问题往往是疲于应付，究其原因主要是渔业基础性理论研究比较薄弱。二是系统协调性不强，当前涉及渔业资源使用与管理的法律规则包含法律、法规、规章及国际公约，由不同部门加以制定。这些部门基于各自职能角度制定规则，彼此缺乏沟通协调，容易造成法律规则缺乏系统统一性，影响了立法质量。

　　另一个突出问题是有些法律规则可操作性不强，实施效果不理想。从原因看，主要表现在以下两个方面：一是立法缺乏充分调研论证，二是法律实施配套规则不健全。

　　第三个缺憾是一些法律规则的缺位，内容上还不够全面。突出表现在两个方面：一是《渔业法》与《海洋环境保护法》的配套二级法规不健全，对落实这两部法律带来困难；二是适用渔业资源保护的程序性立法不足，渔业法律规范中行为指向与法律责任往往不相衔接，实体性条款与程序性条款不成比例。

　　完善法律持续利用

　　记 者：如此看，在我国当前的渔业生产发展环境下，渔业资源可持续利用法律机制还需要进一步完善。

　　杨建锋：对。完善渔业资源可持续利用法律机制，是解决当前渔业领域各种突出问题的迫切需要，也是维护渔民合法权益和渔区社会稳定的迫切需要。针对当前我国渔业资源可持续利用法律机制存在的问题，完善这一法律机制目标应当是法律完备，调整广泛，具有可操作性，特别是对于渔业资源所有权与使用权进行清晰界定，并有一支强有力的执法队伍确保法律规则的贯彻实施。

　　记 者：对这个完善过程，你认为应该如何着手？

　　杨建锋：首先，应加强立法规划工作，提高立法质量。在完善渔业法规、规章起草制定的程序方面，一是可以建立立法项目调查研究和科学论证制度，实行立法工作者、实际工作者和专家学者三结合；二是要积极借鉴和吸收国内外先进的立法成果和执法经验；三是要建立渔业立法公示和听证等相关制度。

　　其次，要明晰确定海洋渔业资源权属，高度重视维护渔民正当合法权益。目前物权法作为民法典的核心内容已被列入立法规划，应抓住机遇，把以保障渔民合法权益为重要内容的渔业权作为物权的一个重要方面在物权法中加以确立。在渔业部门法律体系中，进一步明确渔业水域使用权的法律地位，明确规定渔业水域的划定条件和权限、管理权限、使用者的权利和义务、使用权的损害赔偿以及流转、变更、中止的条件、程序和补偿等内容，使渔民合法利用水域从事渔业生产的权利切实在法律上得到保护。

　　第三，要进一步提高海洋渔业资源保护执法能力。我国是海洋渔业大国，拥有大量渔船，年捕捞产量1400多万吨，占世界海洋捕捞产量的15％以上，但与发达国家相比，我国海洋渔业行政执法能力还较低。提高海洋渔业资源保护执法能力，理顺渔业执法体制，加强渔业资源管理的执法力度，加强对渔业行政执法的监督等，是强化国家行政管辖、维护国家海洋权益的需要，也是加快渔业发展、确保渔业可持续发展的需要。