【来源：民主与法制时报】

　　部门立规大量内容无法可依

　　永年县法制办屡次否决红头文件

　　核心提示：一份待批的红头文件“发现15条内容中，只有一条有法可依”。仅永年县就有60多个单位和部门可以制定这类文件。类似“红头文件”一度被视为权威性的命令，但在河北省永年县，这类红头文件却屡屡被县法制办亮起了红灯，不能下发执行。

　　《民主与法制时报》见习记者 郭新磊 发自河北永年

　　一份“永年县室内装饰行业管理办公室”红头文件摆在刘雄辉的办公桌上，刘是河北省永年县法制办主任，桌子上还有“规范性文件审核备案卡”，在“承办结果”一栏里，赫然标明：撤销！

　　永年县法制办的王立玉科长略显疲倦，数日来，为一份报上来待批的文件，他查阅大量法律法规。面对《民主与法制时报》记者，他有点激动，微颤的双手快速翻动做了标记的书页：“这份文件执法主体不合法，所列行政处罚内容缺乏法律依据……我们经过讨论，决定对这份文件予以撤销。”

　　这样的撤销，在永年县法制办内上演了数十回。

　　《管理办法》流产了

　　永年城，一如往昔宁静。一河之隔的永年标准件市场，却开始喧嚣。

　　“我们几个人当时就商量，如果真施行那个管理办法，我们就去上访！”在永年——吉林这条线路上跑了两年多的司机老孙有点庆幸。他至今仍不清楚，为什么当初传说的那个带有许多处罚条款的管理办法流产了。他说的那个《管理办法》，是永年县标准件管理委员会受县政府委托起草的《永年县标准件物流企业管理办法（试行）》，私下流传已有一段时间，传说的《管理办法》令许多货运司机感到不安。

　　永年县城是河北省南部的一个规模不大但人口众多的县城，以标准件生产出名，全县城生产标准件的企业多达2300多家，产销量占全国市场份额的2／5。庞大的生产体系带动了当地物流业。标准件货运市场的庞大利润是任何物流企业都难以抗拒的，由此竞争带来的矛盾也日益显现。

　　去年9月一起货运竞争引发的群体暴力事件，暴露了当地物流管理上的薄弱。永年县政府便委托标准件管委会制定标准件物流管理制度，维护正当竞争秩序。

　　“早在2005年管委会就着手起草管理办法，经过多次修改，才形成包括15条罚则在内的管理办法（审议稿）。”永年县标准件管委会一工作人员诉说着他们工作的艰辛和严谨。

　　但以规范管理、保障权益为目的的《管理办法》并没有“顺产”，经过县领导批转至永年县法制办审核后，便开始了长期的“待产”。

　　“凡是由我们审核的规范性文件，必须达到每项条款均有法可依。”法制办主任刘雄辉称。王立玉科长补充说：“《管理办法》中处罚条目共15条，我们逐条审核，结果发现15条内容中，只有一条有法可依。”

　　最终，《管理办法》流产了——被法制办否决。

　　永年标准件协会一刘姓负责人虽然承认管委会无权处罚，但他认为：有处罚项目能加强管委会的管理力度，更好地维护市场秩序。

　　然而，法制办不认同标准件管委会的说法：“公权止于法无授权。只有法律、法规、规章才有设置罚款的权力，无论是管委会还是县政府的文件都无权设定处罚条目。”

　　双方各持己见，其间标准件市场管委会的律师也曾出面辩论商讨，但最终这份公告草案因存在处罚条目而被屡改屡否。

　　因为同样原因而被否决的还有《关于进一步加强标准件市场车辆管理的通知》。

　　法制办主任刘雄辉说：“2006年以来，法制办已对10多件、50多项没有法律依据或与法律、法规相抵触的文件或条款提出予以撤销或修改意见，均被县政府采纳。”

　　司机老孙他们最终没有去上访，有人截住了那个差点使他们上访的文件。不过，司机老孙并不明白那个文件的产生过程和流产经过。他不知道县里面有法制办这么一个部门，更不认识刘雄辉。

　　制定者根据部门利益就事立“规”　　

　　“在我们撤销或修改的规范性文件中，不合法的条款往往牵扯到部门利益。”刘雄辉向记者坦言。

　　实际上，这些不合法的红头文件制定者，为了加强自己的行政权力，往往超越法律授权，扩大自己的处罚权、许可权或者违法设定行政强制措施和收费条目，擅自为部门乱收费、乱摊派、乱罚款确定依据。

　　永年经贸局一份文件也被法制办亮了红灯，该局起草了拟由县政府发文的《永年县人民政府关于治理整顿废旧金属市场的通告》，要求经营废旧金属的商户到该局办理废旧金属回收资格证后，才能经营。如果不经审核发布，也许这份文件给经贸局带来的不仅是权力的扩大。经过法制办审核，这条行政许可项目的依据——《河北省废旧金属回收办法》早已废止。缺乏法律依据的文件在正式印发前被县政府否决。

　　一份文件往往需要工作人员数个工作日来审核，大量不合规定的红头文件占据了永年县法制办11名工作人员的时间。刘雄辉对此颇为感慨。

　　为了提高法制办的工作效率，他聘请了法学专家和律师进行培训、讲座，还专门对目前普遍存在的“红头文件”做了研究。

　　他告诉记者，众多不合法的红头文件，除了部门利益驱使外，还有其客观实际原因。从中央到地方的各级行政机关及其下属的各个职能部门、各类组织团体等，都可以用本部门的红头纸下发各种文件，造成制定主体混乱，仅永年这个县级市就有60多个单位和部门可以制定规范性文件。而这些文件内容更是无所不包，制定者往往根据部门利益需要，就事立“规”，无视行政规范性文件制定程序和依据。

　　现今的问题是，除少数地方政府对规范性文件作出规定外，国家尚缺乏统一规范。目前施行的《国家行政机关公文处理办法》对规章以下行政规范性文件做了规定，但也仅是对行政机关公文的种类和格式、行文规则以及公文的收发管理等形式上的统一，对行政规范性文件内容本身的违法仍无法制约。

(责任编辑：王伟)