“减排”硬约束下的“诸侯经济”

　　章轲

　　中央党校教授王建分析，电力、钢铁等能源与原材料产业一度成为经济增长瓶颈，也是价格与利润上升最快的部门，这些产业就成为大量吸纳投资的领域，地方政府的大量违规也主要集中在这些领域.

　　从整体看，2003年新上的电力和钢铁项目中，经过国家发改委审批的，电力只占50%左右，钢铁只占20%不到。在发展纲略和路径上，地方政府与中央似乎有着些许的不同

　　分管环保的贵州省副省长肖永安感到眼下的工作越来越难做。最近这段时间，肖永安几乎不放过每一个场合，苦口婆心地劝告大大小小的官员们——千万不能越过“减排”这条红线。

　　发展相对滞后的贵州，一方面面临着加速发展经济的冲动，另一方面又面临着减少污染物排放的巨大压力。

　　与肖永安有着同样感受的还包括浙江、广东、上海、山东、河北、黑龙江、重庆、天津、吉林、江苏等省市的高层领导。进入2006年，这些省市纷纷出台了政策法规，将环保多项指标纳入领导干部考核内容。

　　作为一项环境保护和中央加大宏观调控力度的重要措施，“减排”如同一个“紧箍”，牢牢地套在这些官员们的头上。伴随着经济的快速增长，这个“紧箍”也越来越紧。

　　即便如此，就在肖永安的眼皮底下，贵州有一个城市依旧没有关闭那早该关闭的电厂，而且“发展依然增速”——总装机600MW的3台机组陆续投产，该项目没有经过国家发改委核准，环评报告也没有得到国家环保总局批准，属于典型的未批先建的“黑电厂”。

　　“这种事在地方上比较普遍。”中国环境与发展国际合作委员会一位专家十分肯定地对《第一财经日报》说，在一些地方官员的心目中，总是将地方的发展优先于国家的整体决策。

　　今年环保恐不及格

　　“眼下有一个现象值得我们关注。”清华大学教授、中国工程院院士倪维斗称，许多地方在制订发展规划时只考虑局部利益，即便是环保规划，从更大的范围来看，也未必是合理的。

　　他举例说，前不久一些地方拿着各自的“十一五”规划和具体的项目计划书，请他提提意见。倪维斗发现，从单个项目上看，排污指标能够达标，但由于项目总数增加和规模扩大，排污量还是大大增加的。

　　“应该在全国范围内，对项目数量、规模和排污量进行严格控制，否则就达不到减排的目标。”倪维斗说。

　　在今年4月召开的第六次全国环境保护大会上，温家宝总理神情凝重地指出，在环保上未能及格——“十五”期间环保指标没有完成。二氧化硫（SO2）排放量和化学需氧量(COD)两项指标均未完成削减10%的控制目标。

　　“没有完成的原因有三。”国家环保总局局长周生贤分析认为，其一，一些地方重经济发展、轻环境保护，片面追求GDP增长的观念没有根本转变；其二，粗放型经济增长方式没有得到根本转变，靠过量消耗资源和牺牲环境维持经济增长的状况依然存在；其三，环境保护体制不健全，监管能力十分薄弱。

　　在一些地方，片面追求GDP增长不仅是普遍现象，而且有着巨大的惯性。

　　国家环保总局的统计显示，自2002年末开始，我国各地高能耗、高物耗的火电、钢铁、建材、有色等行业出现过热发展的态势，年均增长率都在15%以上，但污染治理进程相对缓慢。到2005年年底，淮河、海河、辽河、太湖、巢湖和滇池治理项目的完成率分别只有70%、56%、43%、86%、53%和54%。

　　今年是“十一五”规划第一年，但环保半年报全国“不及格”。而环保的今年年报，也极有可能再次“不及格”。

　　上半年我国主要环保指标全面越线，全国化学需氧量和二氧化硫排放总量不降反升，分别增长3.7%和4.2%。而“十一五”规划规定到2010年，全国主要污染物排放总量要比“十五”期末减少10%，这意味着占污染物排放量绝对比重的二氧化硫和化学需氧量，每年至少要下降2个百分点。

　　但是，据中国环境与发展国际合作委员会预测，“十一五”期间仅化学需氧量、二氧化硫、工业固体废弃物三方面的治理就需要投资13916亿元，每年投资须达到当年GDP的1.15%，加上其他废弃物治理和生态保护所需费用，达到2010年的环境目标需要的总投资将接近GDP的2%，远高于“十一五”规划的1.5%，这是很难实现的。

　　各地急于建设项目的后果是，项目投产了，污染却没有得到及时控制。环保总局的统计显示，今年上半年全国新增投产火电装机容量3200多万千瓦，同步建成并运行脱硫设施的只有一半。去年投产的燃煤机组5500万千瓦，安装脱硫设施的只有40%左右。目前全国火电厂已建成投产的烟气脱硫设施，实际投运率不足60%。

　　“目前电煤消耗约占全国煤炭产量的一半左右，火电用水占到工业用水的40%，二氧化硫排放量占到全国排放量的一半以上，烟尘排放量占到工业排放量的33%、全国排放量的20%，产生的灰渣占全国的70%。”原国家电力监管委员会主席邵秉仁承认，电力行业既是优质清洁能源的制造者，也是一次能源消耗大户和污染排放大户。

　　“GDP崇拜”依然有市场

　　今年适逢地方政府换届，有不少地方政府都想拿出一份“漂亮”的成绩单，新一轮的地方经济增长冲动似已形成。从今年前7个月全国工业增长率来看，最慢的是宁夏，但也高达14.7%，而全国的平均水平是17.6%。

　　中央党校教授王建日前在一篇《地方政府辨》文章中分析：“地方政府追求经济增长速度的压力首先来自于地方的利益。”他指出，“分灶吃饭”的财政体制是其中的症结。

　　地方政府有了独立的经济利益之后，其职能就不仅仅是中央政府职能的延伸，而是变成了相对独立的利益主体，更多会考虑地方经济增长的“内部性”问题，而把保持宏观平衡、可持续发展、环境保护等这些“外部性”问题甩给他人。

　　据王建分析，电力、钢铁等能源与原材料产业一度成为经济增长瓶颈，也是价格与利润上升最快的部门，这些产业成为大量吸纳投资的领域，地方政府的大量违规也主要集中在这些领域。从整体看，2003年新上的电力和钢铁项目中，经过国家发改委审批的，电力只占50%左右，钢铁只占20%不到，这在一定程度上显示，在发展纲略和路径上，地方政府与中央似乎有着些许的不同。

　　另据有关部门对8省(区)亿元以上新开工的建设项目调查，约有40%的项目在征用土地、环境评估、审核程序等方面存在不同程度的违法违规现象。

　　“一些地方目前还没有从GDP崇拜中解脱出来。”倪维斗说。

　　记者从国家环保总局了解到，今年9月，山西省孝义市24个焦化项目因违法建设、违法生产被关停；10月，襄汾县13座违法建设的小高炉被推倒；进入第四季度，省会太原市因空气质量形势严峻被省环保局通报批评。今年以来，仅环保部门查出的违法建设项目就达1158个。孝义市、襄汾县、介休市、清徐县、怀仁县等地普遍存在地方环境违法案件屡查屡犯、群众反映强烈的环境违法行为久拖不决、个别行政领导甚至包庇企业违法建设和生产等问题。

　　然而，山西省几年前就被戴上了全国污染最严重的“黑帽”——大气环境质量位居全国倒数第一。国家环保总局公布的2005年环境空气质量显示，全国劣于国家三级标准的43个城市中，山西占了16个，其中临汾、阳泉和大同被“评为”全国污染最严重城市。

　　指标分解博弈“诸侯经济”

　　今年8月14日，国务院授权环保总局与各省市区政府和华能等6家电力集团公司签订了大气、水污染物总量削减目标责任书。一张张《减排军令状》使环保“软约束”走向“硬约束”。

　　而在今年7月26日中央召开的节能工作会议上，国家发改委已经与各省区市政府和千家高耗能企业签订了节能目标责任书。发改委、能源办、统计局、质检总局和国资委还决定联合开展“千家企业节能行动”，针对燃煤工业锅炉（窑炉）改造、建筑节能工程等实施“十大节能工程”。

　　在各部委打出的降耗减排“组合拳”作用下，地方政府也层层落实“军令状”，将压力和目标分解到每个地区、每个企业甚至每个岗位，将节能和环保指标纳入地方官员和企业负责人的考核内容，并不断加快整顿步伐。

　　比如，能耗大省山东就确立了千户重点能耗企业，制定了49个产品能耗指标，对能耗超标单位实行加价收费，建立了能耗情况月统计、季公报制度；山西省提高了新开工高耗能项目的准入门槛，对擅自批准高耗能项目将追究责任，对利税大户也是污染大户的煤炭、焦化、冶金等重点污染企业限期内未完成治理的坚决关停。

　　“节能减排是调整经济结构、转变经济增长方式、提高经济效益的现实、有效的切入点和突破口。”在日前召开的2007年全国发展和改革工作会议上，国家发改委主任马凯明确表示，要以节能降耗和污染物减排为重要抓手，促进经济结构调整，促进增长方式转变，促进质量和效益提高。

　　“减排”指标年年都进行分解。“不积跬步无以致千里。确定每年削减2％的污染物排放总量，就是要积小胜为大胜。”周生贤表示，如果把年度目标放在一边，寄希望于两三年后，治污设施建成了，排放总量就会自动降下来，往往会“竹篮打水一场空”。

　　据了解，与“九五”和“十五”期间的“等比例削减方法”不同，环保总局今年的办法是科学分配二氧化硫排放总量。根据各地的环境容量、经济社会发展水平、排污现状及污染程度，按照“统筹规划，分区要求，全面推进，重点突出”的原则，确定东部、中部、西南、西北地区不同的削减比例。

　　据国家环保总局污染控制司大气处刘炳江博士介绍，“减排”还突出了行业管理，对电力行业实行“计划单列式”管理。今后，除热电联产、煤矸石和垃圾焚烧发电机组外，新改扩电厂需要的二氧化硫指标必须从电力行业获得，否则环评报告书不予审批。与此同时，开展二氧化硫排放指标有偿取得和排污交易试点，充分运用市场机制配置资源的基础性作用，以最小的治理成本达到最优的减排效果。据悉，环保总局已许可签订责任书的6家电力集团公司在排污交易方面可先行一步，鼓励电力企业跨行政区域、跨电力集团公司进行二氧化硫排污交易。

　　环保总局还规定，新建非电力项目二氧化硫总量指标为采取先进生产工艺或治理措施后的预测排放量，但必须依据“增产不增排放量”的原则，通过区域替代或其他污染源治理方式获取总量指标。总量指标可在市（地、州）辖区内调剂或交易。

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(责任编辑：李彬)