二支柱的养老金体制

　　记 者：英国现有养老金体制是怎样的结构？

　　胡云超：英国养老金体制采取的是二支柱结构形式。第一支柱结构为统一缴费率的“国家基本养老金”；第二支柱结构为与个人收入相关联的养老金计划。其中，收入关联养老金计划具有一定的复杂性。根据提供养老计划主体的不同，可以分成三种性质不同的养老金计划，即国家提供的“国家收入关联计划”（国家管理、现收现付）、雇主单位提供的“职业养老金计划”、商业机构或社团提供的“个人养老金计划”（私人机构发起和管理、完全积累制）。收入关联养老金计划无论是由谁提供，作为雇员只能参加其中的一种，而不能同时参加两个及两个以上。

　　记 者：不同形式的养老金计划，承担的养老责任份额各是多少？

　　胡云超：目前，英国退休雇员养老金收入中，国家与私人部门（市场）承担的比例为60∶40。按照英国政府设定的渐进改革目标，上述比率在2025年要达到50∶50，到2050年，该比率要达到40∶60。也就是说，私人部门将承担养老金支付的主要责任。

　　养老责任向私人部门转移

　　记 者：英国的养老制度改革大致经历了怎样的过程？

　　胡云超：在改革之前，英国有关养老金的一系列社会政策体现了一个基本理念，即国家在保障老年人生存福利方面承担的责任逐渐增强，老年人的福利和政府在保障老年人生活方面的开支不断增长。以1986年社保改革为标志，英国开始尝试把以前国家承担的部分养老责任向社会的私人部门转移，养老金福利和养老支出占ＧＤＰ比例与此前状况呈相反的趋势。上世纪90年代以来，英国除了继续坚持降低国家在养老方面的责任外，开始逐步加强对私人部门养老金计划的规范和监管。1997年工党上台执政后，在总体继承保守党社会福利政策的基础上，进行了旨在扩大养老金计划覆盖面、减轻老年人贫困状况的改革。

　　记 者：请谈谈英国1986年社保改革的具体内容。

　　胡云超：1986年社保法案，吹响了英国政府力图降低公共财政养老支出，并向私人部门转移养老责任的号角。它具体体现在两个方面，一是降低国家公共养老金的待遇水平；二是发展私人部门养老金计划。

　　具体来说，首先通过修订“国家收入关联计划”，降低国家养老金支付水平，让该计划与“职业养老金计划”和“个人养老金计划”相比失去吸引力，从而也减少政府养老负担。其次，改革“职业养老金计划”，允许雇主机构设立“缴费确定型”而不是“待遇确定型”的“职业养老金计划”，为小企业主设立“职业养老金计划”提供了方便。三是引入“个人养老金计划”。

　　“个人养老金计划”是1986年社保法最引人注目的地方，也是英国养老金体制中的一个创新。“个人养老金计划”不是由国家提供，也不是由雇主机构提供，而是由保险公司和其他金融中介机构负责设计并提供给个人选择的养老金计划。雇员可以像在超市购物一样，比较各家金融机构提供的“个人养老金计划”，选择最适合自己的产品。为鼓励雇员参加新推出的“个人养老金计划”，政府推出了优惠政策。

　　记 者：英国1986年的社保改革取得了怎样的结果？

　　胡云超：这次改革应该说是比较成功的，它基本上解决了国家财政因为老年人口提供福利而面临负担过重的问题，实现了养老责任从国家向私人部门转移的目标。从国际比较的角度看，英国后来的养老金支付成本之所以能够处于较低水平，1986年的改革功不可没。

　　政府成为规范监管者

　　记 者：国家在社会养老保障中责任的减轻，是否不可避免地会带来一些新问题？

　　胡云超：改革带来的新问题，主要表现在两方面：第一，在基本完成向私人部门转移养老责任以后，由于政府对私人部门开办的养老金计划监管不力和立法滞后，“职业养老金计划”和“个人养老金计划”都存在发起人为谋取自身利益而严重侵害其成员福利的现象，如1991年发生的麦克威尔挪用职业养老基金丑闻事件；第二，由于过分强调降低公共财政养老负担和减少公共养老金支出，导致英国出现了大批新的领取退休金的贫困人口。

　　记 者：如此看来，这两大问题将成为英国养老金政策下一步改革的焦点。

　　胡云超：是的。麦克威尔丑闻促使英国政府迅速转换角色定位，从养老金的主要提供者转换到养老金市场的规范和监管者这样的新角色上来。综观英国90年代前半期的养老金改革，虽然保守党政府一如既往，继续降低国家公共计划的养老金待遇标准，坚持向私人部门转移养老责任，但有关私人部门养老金计划的规范、监管问题，有关为养老金计划成员提供有效服务问题等，成为政府制定政策时更为关注的主题。

　　记 者：加强规范和监管，主要采用什么措施？

　　胡云超：简单地说，首先是制订新的养老金法案，强化养老金的安全措施；其次，构建“私人部门养老金计划”监管组织体系，加强对养老金计划成员服务的责任；第三，打击“个人养老金计划”营销中的欺骗行为，维护养老金计划成员的利益。

　　“为不能工作的人保险”

　　记 者：那对另一个焦点问题，英国政府怎样予以解决？

　　胡云超：1997年，英国工党政府上台后，发布了所谓“第三条道路”的施政纲领，要“重塑”英国。在国家福利改革方面，工党政府在1998年11月发表了题为《新福利契约：养老金中的合作》的绿皮书，提出了新福利制度的8项目标。其中的“新”意主要在于：开始注意到因保守党政府特别强调减少国家福利成本而导致的广泛存在的贫困人口问题（儿童、老年人、残疾人），并以“建设性”的姿态去解决它，积极促进就业、帮助弱势群体。用工党自己的话来说，就是“为那些能够工作的人服务，为那些不能工作的人保险”。

　　记 者：“为不能工作的人保险”，如何做到？

　　胡云超：工党政府在不改变既定养老金计划总体结构的前提下，制定新的措施，扩大养老金计划的覆盖率，把更多的人纳入养老保障体系。一个措施是建立“国家第二养老金”，让原先由于收入限制而无法纳入“收入关联”养老金计划的人，也能获得与“国家基本养老金”类似的养老计划。另一个措施是针对养老金计划佣金和管理费过高的问题，建立和支持低管理成本的“存托养老金计划”。

　　其次，政府建立“最低收入保证”制度，对低收入的家庭进行补贴。在养老保障方面，规定75岁以下的单身退休人员家庭和75岁以上的夫妇双退休家庭，如果领取的退休金加上其他收入低于政府规定的最低收入，政府将发放补贴，将家庭收入至少补足到国家规定的最低收入水平。

　　社保改革提升经济运行效率

　　记 者：经过上世纪90年代的改革，英国的养老金体系结构是否基本稳定下来？

　　胡云超：是的。无论是国家的公共养老金计划，还是私人部门的养老金计划，都有针对不同收入阶层的相应安排。这大大提高了工作人口的养老金计划覆盖率，达到了既减轻国家财政负担又减少老年贫困人口的目的。当然，机制上还会有一些缺陷，比如“积累制”养老金计划，本身存在的内在风险还没有得到很好的解决，“安全性”的问题将是英国未来制定养老金政策关注的重点之一。

　　记 者：如何评价英国养老制度的改革？

　　胡云超：在改革过程中，执政党更替带来的政策着重点转移的特征是非常明显的，但整体的改革精神却贯穿始终。目前，英国这种低成本的社会保障支出体系对提升英国经济运行效率和增强其在全球化背景下的国际竞争力，起到了有力的推动和促进作用。近年来，英国宏观经济形势良好，经济稳定增长，失业率和通货膨胀率低于欧盟平均水平，是西欧经济业绩表现最好的国家之一。客观地说，良好的宏观经济环境和稳定增长局面，与社会养老制度的改革和私人养老金的引入与发展，以及其他福利政策的改革成果是密不可分的。