行政首长应诉是法治进步还是公堂作秀引发争议

　　行政首长应诉一改“告官不见官”法治进步还是公堂作秀激烈交锋

　　争议声声：合阳133个“官们”走上被告席

　　“娃呀，你犯什么事了？”

　　接到老母亲这个电话，陕西省合阳县的一个县长啼笑皆非。他是到法庭应诉一桩普通行政案子，没想到立即引起老母亲的担忧。在当地人看来，诉讼是件很丢人的事，尤其当了被告，更丢人。

　　县长依然端坐在被告席上。在大量的“民告官”等行政诉讼案件中，行政机关“一把手”作为法定代表人，常以各种理由回避出庭义务，而委托下属或律师出庭应诉。“告官不见官”，老百姓是什么感受？被欺骗？或者被愚弄？所以，县长觉得自己不能走。

　　事实上，早在1999年，合阳县一纸《关于贯彻行政首长出庭应诉制度实施意见的通知》的文件，首次确立了行政首长出庭应诉制度。7年以来，已经有133个政府官员走上行政诉讼的被告席。

　　政府的“牌子”倒没倒

　　“让县长、局长、乡长一个个坐上被告席，政府的‘牌子’要倒了！”7年前，行政首长出庭应诉制度推行之初，有人十分担心政府形象问题。

　　现任合阳县政府常务副县长的雷哲生认为，这项制度的推行进一步维护了政府的形象和权威，加快了依法治县的进程。通过推行行政首长出庭应诉制度，公民、法人和其他组织的行政诉讼意识、行政首长的法制观念、行政机关公务人员依法行政的自觉性都有了明显提高。越来越多的公民、法人和其他组织学会了用行政诉讼这一法律手段保护合法权益，越来越多的行政机关首长重视加强领导、加强管理，从而有效遏制了以言代法、以情代法、以罚代法等问题的发生。

　　合阳县法院行政审判庭的一位负责人则认为，推行行政首长出庭应诉制度后，行政审判执法环境明显改善，行政诉讼办案质量明显提高，出现了收案数多、结案数多、新类型案件多、行政机关胜诉多、请行政庭讲法制课多、旁听时穿制服的多、行政领导干预少、当事人上诉少、中院改判少的“六多三少”的可喜局面。

　　行政首长出庭应诉不仅没有倒了政府的“牌子”，反而提升了政府的形象和权威，更重要的是让政府官员明白，法律面前人人平等。

　　合阳县推行行政首长出庭应诉制度引起广泛关注。近年来，广东省人大、河南林州、辽宁葫芦岛等14个省、市、县的人大常委会和法院先后来合阳县考察学习，山东青岛、湖南长沙、四川德阳、辽宁沈阳、广东深圳等40余个市、县推广了合阳县这一做法。

　　行政首长应诉合法不合法

　　从第一天起，围绕“行政首长出庭应诉”的争议便风生云起。

　　一些学者对“行政首长出庭应诉”制度持有异议，认为该制度的合法性、合理性和必要性值得商榷。

　　行政诉讼法规定：“当事人、诉讼代理人，可以委托一至二人代为诉讼”。法律确立了诉讼代理人制度，赋予了行政首长出庭应诉选择权。虽然行政首长出庭应诉制度的初衷是为了消除官权意识、规范行政行为，但诉讼权利的惟一法律渊源是行政诉讼法，强制行政首长出庭应诉缺乏法律根据。

　　强调行政首长出庭应诉，变相地把行政首长等同于他所掌握的公共权力和代表的行政机关本身，并不能体现法治社会的进步，而是“官本位”、“人治”、“特权”等思想在公众潜意识中作用的结果。就行政诉讼而言，急需解决的是如何让行政机关积极应诉。如果行政机关不采取任何实际行动积极、认真地参加诉讼活动，而仅仅是让行政首长出庭表示一下重视，想必对问题的解决毫无益处，甚至有“作秀”的嫌疑。

　　与此观点相对，中国政法大学副校长、行政法学家马怀德教授认为：推行行政首长应诉制度，是中国法制建设史上的一个里程碑，为修改行政诉讼法探索出了一条立法途径。为此，他与12名专家教授联名向全国人大提出建议，在修改行政诉讼法时增加这一内容。

　　官员出庭应诉，通过这样一种形式自我教育，也教育了他人。合阳县曾经有一个县长，自己出庭应诉了一个上午，觉得受益匪浅，马上打电话，让有关部门的干部全部来法庭旁听。平时在行政管理过程中发现不了的问题，在法庭的事实辩论、证据交换的过程当中都发现了。

　　法律并没有要求行政首长一定要出庭应诉，但人们更愿意把行政首长出庭看作是行政官员对司法监督态度的一种转变。行政首长应诉的意义在于促进行政机关依法行政，特别是政府的“一把手”在参与庭审的过程中，会提高依法行政的感性认识，更深地认识到有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权要赔偿的行政法治理念。

　　民与官在法庭上平起平坐

　　争议声中，合阳县政府各部门的“头头”们依然一个接一个地走上被告席。

　　——7年来，全县共受理各类行政案件498件，执结非诉讼行政执行案件283件。所结案件仅有5件上诉，且被上级法院依法维持原判，出现了无上访、无发回重审、无改判、无申诉、无抗诉、无超审限的良好局面；

　　——7年来，国土、地税、技术监督、工商等26个职权部门的行政首长133人参加了庭审活动。行政诉讼案件行政首长出庭率达95%以上；

　　——7年来，河务、水务、城管、统计、防疫等18个单位的一把手180多人参与了非诉执行活动。

　　争议也许还要持续下去，但这些数据至少说明，对于合阳县的百姓来讲，他们已经可以与这些“官们”平起平坐地对簿公堂了。法制网记者 台建林 法制网通讯员 孙逸帆

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